A reconstrução da relação política do STF com a sociedade

Não há dúvida de que caberá ao STF, diante dos atos discriminatórios praticados por um improbo, fixar as regras que devem ser seguidas em um processo de impeachment, por tratar-se de um processo de caráter penal e não político

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Dominique Rousseau, Constitucionalista francês lançou este ano, em França, o livro cujo título é: RADICALISER LA DÉMOCRACIE: PROPOSITIONS POUR UNE REFONDATION. Ele nos chama a atenção para a democracia contínua, cuja participação da sociedade é a única forma de evitar a destruição da democracia.

É o momento em que vivemos no Brasil!!

A eleição do Presidente da República, por abranger a totalidade do corpo eleitoral brasileiro, representa a mais elevada expressão do povo soberano. Neste contexto, para evitar que o processo de impeachment se transforme em um mecanismo para a oposição perdedora do processo eleitoral legítimo subverta a ordem constitucional deslegitimando a vontade popular, é imperioso que a definição das regras que fundamentam este processo não seja utilizada para a proteção de ilícitos e muito menos de transformar o direito da minoria em maioria. Em outras palavras não se pode permitir que os interesses políticos e pessoais dos integrantes dos órgãos competentes para processar e julgar a conduta da pessoa cujo cargo decorre da votação popular mais expressiva, se sobreponham ao princípio Republicano.

Sendo a Constituição fruto da expressão da soberania do povo – o “povo-principio” conforme expressão do Professor do Collège de France Pierre Rosanvallon[1] – a vontade do “povo-eleitor” – concretizada na participação ativa do processo eleitoral realizado durante as eleições presidenciais – somente poderá ser desconstituída se, e somente se, a tramitação do processo que visa apurar a conduta do Presidente da República for compatível com os princípios que o povo conquistou na Carta constitucional de 1988.

A NECESSÁRIA ADEQUAÇÃO DA LEI 1079/50 COM AS GARANTIAS FUNDAMENTAIS PREVISTAS NO ÂMBITO DOS PROCESSOS JUDICIAIS: A INDEPENDÊNCIA ORGÂNICA DOS PODERES E A NECESSÁRIA PRESERVAÇÃO DA ESTRUTURA JURISDICIONAL DO PROCESSO DE IMPEACHMENT

O Brasil adotou um modelo rígido de separação dos poderes. O regime politico brasileiro estabelece uma certa autonomia, distância e independência entre os poderes.

Num sistema presidencialista, como o Brasil, a separação no âmbito das relações entre os órgãos constitucionais não é somente normativa ou funcional, mas também orgânica. O principio da separação dos poderes não se aplica apenas ao modo de repartição das competências – que se traduz, num regime de separação estrita, por uma especialização funcional em que cada poder exerce uma função normativa especifica – mas incide também sobre a relação orgânica entre os poderes.

No Presidencialismo, o processo de impeachment, que é de natureza jurisdicional, deve tramitar com base nas regras previstas no âmbito dos processos judiciais. 

Não harmonizar as regras do processo de crime de responsabilidade com os princípios e garantias constitucionais previstos para os processos jurisdicionais configuraria uma ofensa ao principio da separação dos poderes na sua dimensão orgânica. Isto porque num regime de separação rígido dos poderes o Presidente da República não pode ser destituído por motivos políticos, trazendo, portanto, as garantias judiciais a devida imparcialidade para a condução do processo e do julgamento, bem como a distancia necessária entre os parlamentares –  assumindo a posição de acusação e de julgador –, e o Chefe do Estado – na condição de réu. Logo, é imperioso resguardar a estrutura jurisdicional do processo de impeachment a fim de afastar a dinâmica politica que é inerente aos órgãos a quem cabe processar e julgar o Chefe do Estado, fazendo com que o enquadramento no crime de responsabilidade não se transforme em conduta politica partidária a partir de preconceitos egoísticos e  discriminatório.

O CARÁTER JURISDICIONAL DO PROCESSO DE IMPEACHMENT E A NECESSÁRIA OBSERVÂNCIA DAS GARANTIAS DO DEVIDO PROCESSO LEGAL, DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA

É inegável a natureza jurisdicional do processo de impeachment. Prova disso é similitude semântica entre o vernáculo que se utiliza para o processo de impedimento do chefe do Estado e o vocabulário atinente ao direito processual penal: por exemplo, “denuncia” (art. 15 da Lei 1079), “crimes” de responsabilidade (art. 85 caput CF), “julgamento” (art. 86 caput CF), “acusação” (art. 86 caput CF), “condenação” (art. 33 da Lei 1079), “sentença condenatória” (art. 34 da Lei 1079), etc. Outrossim, importa ressaltar que, de um ponto de vista etimológico, a palavra “impeachment” significa, no contexto constitucional, “acusação”, que é o poder conferido à uma Câmara legislativa de autorizar o processamento e o julgamento de determinadas pessoas ante uma Corte Especial[2].

A melhor doutrina, ao analisar o impeachment no direito norte-americano, reconhece a dimensão jurisdicional deste tipo de processo, em razão da natureza penal e não politica da responsabilidade que o mecanismo ora examinado tende a apurar. Assim, conforme leciona o Professor Louis Favoreu:

La Constitution des Etats-Unis prévoit dans son article II, section IV, une procédure dite d’impeachment visant le Président, le Vice-Président et tous les fonctionnaires civils ou juges fédéraux. Elle ne peut être utilisée qu’« en cas de haute trahison, corruption ou autres crimes ou délits majeurs ».  Il s’agit donc d’une sorte de responsabilité pénale et non politique. Elle ne constitue pas notamment un moyen d’action du Congrès sur le Président en cas de désaccord politique. La procédure de destitution comprend deux étapes. La Chambre des Représentants doit d’abord adopter à la majorité simple le principe de mise en accusation (articles of impeachment), c’est-à-dire définir les charges formelles retenues. Le Sénat se prononce ensuite par un vote de culpabilité du Président ou de l’agent fédéral concerné. Il siège alors comme une sorte de Haute Cour présidée par le Chief Justice, c’est-à-dire le Président de la Cour suprême. La condamnation ne peut-être prononcée qu’à la majorité des deux tiers des présents. Elle emporte destitution ou révocation et interdiction d’occuper tout emploi public. Des poursuites ultérieures restent possibles devant les juridictions ordinaires[3]

Não é diferente a análise do Professor Michel Troper para quem:

le Congrès a des fonctions d’ordre juridictionnel, inspirées du modèle anglais. La Chambre des Représentants peut voter la mise en accusation de toute personne, y compris du Président (impeachment) et elle n’est pas tenue par une définition légale des crimes. Les personnes ainsi accusées sont alors jugées par le Sénat, qui, à la majorité des deux tiers peut prononcer la destitution[4]

Enfim, segundo o Professor Jean Giquel, a responsabilidade apurada no âmbito deste processo corresponde a uma “responsabilidade politico-judiciaria”[5]. Enfatiza ademais a gravidade deste mecanismo sancionador, que só deve ser promovida em caso excepcional, já que a sua banalização, ao conferir um caráter politico à responsabilidade do Presidente da República perante o Congresso, representaria uma  ameaça para a estabilidade do regime[6].

Portanto, o fato de o processo por crime de responsabilidade tramitar perante órgãos legislativos não descaracteriza a sua natureza jurisdicional. A este propósito, convém realçar que o enquadramento jurisdicional de certas atividades desenvolvidas pelos parlamentares – e das garantias judiciais que dele resultam – é previsto na Constituição não apenas no que diz respeito o processo de impeachment como também no que concerne as investigações parlamentares decorrendo da criação de uma comissão de inquérito (art. 58 §3 CRB/88), e o processo parlamentar de perda de mandato (art. 55 § 2  CRB/88)

A Constituição e a própria jurisprudência do STF exigem que os parlamentares, no desempenho das suas funções de investigação e no âmbito do processo de cassação, procedam em consonância com a atividade judicante, assegurando às pessoas investigadas ou processadas as garantias decorrentes do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa.

O Supremo Tribunal Federal sedimentou entendimento de que as atividades investigatórias das comissões parlamentares de inquérito hão de ser submetidas às mesmas limitações impostas à atividade judicante, respeitando o regime das liberdades públicas e os direitos subjetivos constitucionalmente assegurados às pessoas em geral no âmbito dos processos judiciais. Assim, nas palavras do Ministro Celso de Mello:

as CPIs, no desempenho de seus poderes de investigação, estão sujeitas às mesmas normas e limitações que incidem sobre os magistrados, quando no exercício de igual prerrogativa. Vale dizer: as CPIs somente podem exercer as atribuições investigatórias que lhes são inerentes, desde que o façam nos mesmos termos e segundo as mesmas exigências que a Constituição e as leis da República impõem aos juízes, especialmente no que concerne ao necessário respeito às prerrogativas que o ordenamento positivo do Estado confere aos advogados. (...) a presença do advogado em qualquer procedimento estatal, independentemente do domínio institucional em que esse mesmo procedimento tenha sido instaurado, constitui fator inequívoco de certeza de que os órgãos do Poder Público (Legislativo, Judiciário e Executivo) não transgredirão os limites delineados pelo ordenamento positivo da República, respeitando-se, em consequência, como se impõe aos membros e aos agentes do aparelho estatal, o regime das liberdades públicas e os direitos subjetivos constitucionalmente assegurados às pessoas em geral, inclusive àquelas eventualmente sujeitas, qualquer que seja o motivo, a investigação parlamentar, ou a inquérito policial, ou, ainda, a processo judicial. (...) não se revela legítimo opor, ao advogado, restrições, que, ao impedirem, injusta e arbitrariamente, o regular exercício de sua atividade profissional, culminem por esvaziar e nulificar a própria razão de ser de sua intervenção perante os órgãos do Estado, inclusive perante as próprias CPIs[7]

No mesmo sentido, o STF decidiu que:

CPI: conforme o art. 58, § 3º, da Constituição, as CPIs detêm o poder instrutório das autoridades judiciais – e não maior que o dessas – de modo que a elas se poderão opor os mesmos limites formais e substanciais oponíveis aos juízes, entre os quais os derivados de direitos e garantias constitucionais[8]

Nos processos de perda de mandato, o STF ressaltou a exigência de impor à atuação dos parlamentares os limites decorrentes das garantias do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa. De forma que, consoante decidiu a Corte:

Parlamentar. Perda de mandato. Processo de cassação. Quebra de decoro parlamentar. Inversão da ordem das provas. Reinquirição de testemunha de acusação ouvida após as da defesa. Indeferimento pelo Conselho de Ética. Inadmissibilidade. Prejuízo presumido. Nulidade consequente. Inobservância do contraditório e da ampla defesa. Vulneração do justo processo da lei (due process of law). Ofensa ao art. 5º, LIV e LV, e art. 55, § 2º, da CF. Liminar concedida em parte, pelo voto intermediário, para suprimir, do Relatório da Comissão, o inteiro teor do depoimento e das referências que lhe faça. Votos vencidos. Em processo parlamentar de perda de mandato, não se admite aproveitamento de prova acusatória produzida após as provas de defesa, sem oportunidade de contradição real[9] (o realce é nosso)

O entendimento jurisprudencial de que as garantias processuais inerentes ao devido processo legal, ao contraditório e à ampla defesa devem também se impor às atividades jurisdicionais desenvolvidas pelos órgãos de cunho politico, foi recentemente reiterado pelo Supremo Tribunal Federal por ocasião de dois mandados de segurança impetrados contra decisões do Presidente da Câmara dos Deputados fixando as regras de tramitação de processo de impeachment. Assim, ao decidir sobre a Questão de Ordem n. 105/2015 que foi impugnada, o relator Ministro Teori Zavascki consignou que:

em processo de tamanha magnitude institucional, que põe a juízo o mais elevado cargo do Estado e do Governo da Nação, é pressuposto elementar a observância do devido processo legal, formado e desenvolvido à base de um procedimento cuja validade esteja fora de qualquer duvida de ordem jurídica[10]

Não há dúvida, portanto, de que caberá ao STF, diante dos atos discriminatórios praticados por um improbo, fixar as regras que devem ser seguidas em um processo de impeachment, por tratar-se de um processo de caráter penal e não político.

A Câmara e o Senado deixam de atuar como instituição politica para se tornarem, respectivamente, uma instancia acusatória (Câmara) e uma Corte especial competente para processar e julgar o Presidente da República (Senado). Donde a imperiosa necessidade constitucional, conforme se depreende da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, de harmonizar as regras da Lei 1079/50 com todas as garantias fundamentais previstas em matéria processual, fazendo com que o processo de crime de responsabilidade possa tramitar de acordo com os princípios Republicanos e do Estado Democrático de Direito, o devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa.

A NECESSARIA ADEQUAÇAO DA LEI 1079/50 COM O PRINCIPIO DEMOCRATICO DE SOBERANIA POPULAR

A recente decisão tomada pelo Presidente da Câmara dos Deputados, em reposta a uma questão de ordem formulada por partidos da oposição, em que determinou a seu talante as regras de tramitação do processo de impeachment, revelou os riscos de desvio de finalidade na condução deste processo, ameaçando, portanto, de desfazer a expressão da vontade do povo soberano em descumprimento dos princípios democrático e republicano.

A incerteza quanto à definição das regras do processo de impeachment dá ensejo à arbitrariedade, de forma a permitir, neste contexto de crise politica, que alguns se aproveitem desta indeterminação normativa para interpretar essas regras no intuito de satisfazer os seus próprios interesses.

Deixar de aplicar ao processo de impeachment todas as garantias processuais vigentes na ordem jurídica brasileira, ou seja, não interpretar a Lei de 1079 de acordo com os princípios constitucionais do devido processo legal, da ampla defesa e do contraditório, configuraria, conforme expressão do Supremo Tribunal Federal, “afronta a garantia do pleno exercício da cidadania popular (arts. 1° paragrafo único e 14 da CF)”[11]

A legitimidade do chefe do Estado, ao se originar no sufrágio universal, só poderá ser desconstituído desde que submetida a um processo cujo regime jurídico esteja em consonância com os direitos e garantias constitucionais, os quais também expressam a vontade do povo soberano.

É necessário harmonizar a Lei sobre o processo de impeachment com a vontade constitucional do povo e preservar  garantia da inviolabilidade da manifestação democrática do eleitor[12], sendo que esta manifestação democrática deverá  prevalecer sobre os interesses pessoais dos deputados, que não devem se apropriar de da vontade soberana da sociedade devidamente manifestada no processo eleitoral, que têm o dever de se submeter e observar.

É importante lembrar que no julgamento da ADI 1057, o STF consolidou seu entendimento no sentido de que no âmbito das deliberações parlamentares – quaisquer que estas possam ser – prevalece a votação aberta[13], ressalvadas as hipóteses expressamente previstas na Constituição – entre as quais não se encontram os atos de votação realizados durante o processo de impeachment.

Isto é, de acordo com a Corte constitucional o sigilo do voto só se aplica aos “cidadãos comuns”, sendo o voto secreto um meio de proteção do eleitor quando levado às urnas para exercer a sua liberdade politica. Por outro lado, conforme explicitou o Supremo, a publicidade das votações parlamentares “impõe-se como um meio necessário de controle social da opinião pública sobre as deliberações emanadas dos representantes do Povo”.

Disto resulta que, sendo o Brasil uma democracia representativa, não se admite que as deliberações realizadas no âmbito do processo de impeachment sejam acobertadas pelo sigilo.

CONCLUSÃO

Todos os fundamentos jurídicos estão postos para que o Supremo Tribunal Federal proceda a uma interpretação da Constituição que impeça a automatização de sua leitura em face da dinâmica de aquisição e aperfeiçoamento de direitos que ela própria inaugura e não desconsidere o papel estruturante da própria complexidade social.

A consequência da tentativa de desconsiderar a experiência constitucional acumulada é o de afirmar um fundamentalismo hermenêutico a partir da imposição de uma forma de agir e interpretar o direito com a finalidade de favorecer posições egoisticamente considerada para conferir um salto ao Poder. É, portanto, uma posição sectária que impõe ao outro uma realidade em detrimento do todo.

A ausência de conclusão do julgamento, pelo STF, no dia 16 de dezembro de 2015, marcará para a sua história que alguns jamais aprenderão com o processo na medida em que já partem de idéias préconcebidas impondo a sua realidade. São pessoas que vêm para convencer e não dialogar, mantendo-se pelo monólogo de suas convicções para impor o caráter absoluto ao seu ponto de vista.

Caberá ao STF a reconstrução de sua relação política constitucional democrática com a sociedade admitindo a procedência da ADPF nº 378.

Enfim, ou refundamos a nossa democracia ou seremos reféns de posições autoritárias, sectárias e fundamentalistas.



[1] ROSANVALLON Pierre, Le peuple introuvable. Histoire de la représentation démocratique en France, Gallimard, 2002

[2] HAMONT Francis, TROPER Michel, BURDEAU Georges, Droit constitutionnel, LGDJ, Paris, 2001, p. 133.

[3] FAVOREU Louis, Droit constitutionnel, Dalloz, Paris, 2005, p. 361-362

[4] HAMONT Francis, TROPER Michel, BURDEAU Georges, Droit constitutionnel, op cit., p. 249

[5] GICQUEL Jean, GICQUEL Jean-Éric, Droit constitutionnel et institutions politiques, Montchrestien, Paris, 2005, p. 287

[6] Ibidem, p. 288

[7] MS 30.906-MC, Plenário, Rel. Min. Celso de Mello, julgado em 5-10-2011

[8] HC 80.240, Plenário, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, julgado em 20-6-2001

[9] MS 25.647-MC, Plenário, Rel. Min. Cezar Peluso, julgado em 30-11-2005

[10] MS 33.837-MC, Rel. Min. Teoria Zavascki, decido em 12-10-2015

[11] ADI 4307, Plenário, Rel. Min. Carmen Lúcia, julgado em 11-04-2013

[12] ADI 4543, Plenário, Rel. Min. Carmen Lúcia, julgado em 06-11-2013

[13] ADI 1057, Plenário, Rel. Min. Celso de Mello, julgado em 20-04-1994

 

MARTHIUS SÁVIO CAVALCANTE LOBATO

Advogado, professor, mestre e doutor em direito, Estado e Constituição pela Unb, atualmente em estágio pós-doutoral em Direito Público pela Universidade de Paris III – Sorbonne – Nouvelle, membro Consultor da Comissão Especial para a Reforma Política do Conselho Federal da OAB.

 

THOMAS PASSOS MARTINS

Doutor em Direito Público pela Universidade de Montpellier I, França.

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