Desindustrialização brasileira e o avanço do comércio com a China

Joaquim Pinto de Andrade

O crescimento da economia brasileira nos sécs. XX e XXI percorreu fases bem definidas. Ao modelo primário-exportador que prevaleceu no período 1900 a 1930, quando o Produto Interno Bruto (PIB) per capita cresceu a uma taxa média de 0,6% ao ano, seguiu-se um modelo de industrialização de 1930 a 1980, denominado de substituição de importações, período em que o PIB per capita cresceu em média 3,8% ao ano. Os últimos 20 anos do séc. XX foram anos de elevada inflação e crise das dívidas (interna e externa). A média do crescimento per capita do PIB foi em torno de 0,7% ao ano. 

Em 1999, em consequência da troca do regime cambial para câmbio flexível, a política monetária mudou e o Banco Central passou a controlar a taxa de juros. Foi implementado um modelo de metas de inflação. Mas o preço do controle da inflação foi manter a taxa de juros muito elevada, empurrando o câmbio para baixo. Junto com a política de juros elevados que valorizava o câmbio, ocorreu uma retração das exportações de manufaturas e um boom nas exportações de commodities o que permitiu, no primeiro mandato do Presidente Lula, um ganho substancial advindo dos termos de troca - as nossas exportações valorizaram mais do que as importações. O caráter cíclico dos preços das commodities arrastou a economia ao longo de fortes expansões e retrações. No segundo mandato da Presidente Dilma a retração do preço das commodities foi substancial e afetou, fortemente, o nível de atividade, levando a uma recessão que fragilizou o governo e contribuiu para o golpe de Estado em 2016. Há estudos que mostram que os choques de preços das commodities explicam mais de 60% da variância do PIB. [Fernandes, 2020]

Observa-se uma mudança significativa no padrão de trocas do Brasil com o resto do mundo na virada dos séculos. O valor das exportações de produtos da agropecuária mais os da indústria extrativa, que representavam 20% do total das exportações, em 1997, aumentou para 51% em 2021. Por outro lado, o valor das exportações provenientes da manufatura caiu de 80% para 49% do total das exportações, no mesmo período. Fenômeno semelhante ocorreu com as exportações do Brasil para a China, e de forma mais intensa. As exportações de alimentos e extrativa mineral, em relação ao total das exportações, que representavam 28%, em 1989, passaram para 83%, em 2021. Enquanto a participação das exportações de manufaturados encolheu, no mesmo período, de 72% em 1989 para 17% em 2021. Assim, no final do séc. XX e início do séc. XXI a relação do Brasil com a China mudou. De uma economia que exportava manufaturas e commodities passou a ser, em menos de 20 anos, especializada em commodities. O contrário ocorreu com a China que exportava commodities para o Brasil e acabou se especializando em manufaturas. 

Para entender esse processo é crucial olhar para o modelo de crescimento Chinês no final séc. XX e séc. XXI. Alimentar 1 bilhão e meio de pessoas juntamente com a insuficiência de terras agricultáveis explica a fome por commodities agrícolas da China. A importação de recursos minerais e matérias-primas se justifica pelo processo de industrialização, calcado no mercado doméstico que, por sua dimensão, propicia economias de escala para exportações e atrai investimentos estrangeiros.   A eficiência crescente na produção de manufaturas fez com que do “Made in China”, baseado na imitação e qualidades duvidosas, a economia chinesa passasse para o “Made in China 5.0,” com qualidade de ponta, em decorrência da absorção, inovação tecnológica, integração e complementariedade estratégica com países periféricos (Hong Kong, Taiwan, Coreia, Japão, Tailândia e Vietnam) que, sequencialmente, atuaram como fornecedores, investidores, mercados. São os triângulos de comércio.  A ironia é que esses países tiveram seu desenvolvimento industrial financiado e estimulado pelos países ocidentais para se contrapor ao comunismo da China. E isto ocorre, justamente, quando o mundo ocidental se defronta com esgotamento das oportunidades de inovação. 

Como explicar a capacidade de absorção/inovação tecnológica da China? Uma narrativa possível seria: com salários muito mais baixos do que os salários das economias desenvolvidas da Europa e dos Estados Unidos, duas configurações foram desenvolvidas em sequência. Inicialmente, cópias baratas e de baixa qualidade de produtos internacionais invadiram os mercados de baixa renda absorvendo, também, tecnologia da periferia (Hong Kong, Taiwan etc.). Em seguida, um profit squeeze, decorrente da maior competitividade dos produtos chineses com menor custo salarial, que afetou os industrializados de baixa intensidade tecnológica nos Estados Unidos e no resto do mundo. Por fim, o estabelecimento de contratos de produção de grandes marcas internacionais sendo, um bom exemplo, a Apple. A característica importante desses produtos é que eram de tecnologia complexa e avançada. A qualidade da produção chinesa ao seguir os blueprints de forma correta foi surpreendente. É importante lembrar da qualidade histórica da mão de obra chinesa demonstrada na manufatura da seda – equivalente ou, talvez, mais sofisticada do que a manufatura do algodão que marcou a revolução industrial na Inglaterra do séc. XVIII. 

Por outro lado, a produção sob encomenda de vários produtos americanos e europeus trazia externalidades em vários sentidos: i) proximidade dos mercados de consumo de produtos hightechs. A produção de encomenda seguia para o mercado americano e europeu, mas vazava para o mercado chinês. Nesse sentido, havia um contato e provável familiaridade com o mercado; ii) conhecimento experimental não só da tecnologia de ponta mas, também, da lógica dos mercados desses produtos. Esse domínio era mais do que blueprints e algoritmos, era baseado na experiência da produção e do consumo. Dois elementos importantes foram determinantes: custo baixo de produção e acesso aos blueprints. O contrato implicava em seguir o blueprint ou o algoritmo, mas requeria, também, entender, experimentalmente, o processo de produção e de inovação. Esta narrativa sugere que salários baixos; mão de obra qualificada, em particular dos engenheiros e gerentes de produção; experiência de compartilhamento dos processos de produção e inovação ajudam a explicar a dinâmica e renovação da indústria chinesa e consortes asiáticos. O nível da qualificação dos pesquisadores chineses que compunham os setores de research, development  & inovation (RD&I)  das fábricas chinesas de alta tecnologia, contribuiu também. A quantidade de doutores chineses formados nas universidades americanas conceituadas era notável. O conhecimento do processo de produção bem como da sequência de inovações tecnológicas somado ao altíssimo padrão dos departamentos de pesquisa e desenvolvimento das empresas contratadas, está na base do processo de desenvolvimento de novos produtos de ponta na área de alta tecnologia. Os riscos associados com os chamados “sunk cost” da pesquisa para novos produtos eram minimizados, de um lado pelo conhecimento experimental dos processos de inovação dos produtos “contratados” pelas fábricas do resto do mundo, em particular dos Estados Unidos, e de outro pelo tamanho do mercado chinês. O tamanho do mercado e a liderança de poucos produtores reduz o tempo de disseminação ou contágio das inovações. Simultaneamente, a China transforma-se em um fantástico Hub, fundamental para a acolhida e distribuição de produtos gerados nos tigres asiáticos. Os contratos com a China transbordavam para Vietnã, Camboja, Tailândia e outros, criando os chamados triângulos de comércio, onde a China se transformava no grande empório produtor e distribuidor.

É com essa China pujante que o Brasil e a economia mundial se deparam no séc. XXI: uma economia socialista com parte do mercado muito regulado que apresenta um crescimento notável. Um misto de regulação e dinâmica capitalista que vem dando certo. Com uma capacidade de inovação tecnológica que se contrapõe aos modelos de economias centralizadas, em particular o que vigia na antiga economia da União Soviética, cuja crise se deveu, em parte, à incapacidade de inovar. O resultado, para a China, foi modernização em todas as áreas.  Para garantir segurança alimentar para a sua gigantesca população, a China precisava importar alimentos e mostrou-se perfeitamente capaz de exportar produtos manufaturados, com grau de excelência, em troca de grãos e outras mercadorias da cesta de alimentos.

No caso do Brasil, ocorre o inverso. Deixamos de exportar manufaturas para exportar grãos. O desmonte provocado pelas sucessivas crises do final do séc. XX - anos de elevada inflação, múltiplas crises (das dívidas externa e interna) e aumento espetacular da produtividade agrária nos primeiros 20 anos do séc. XXI foram determinantes para esse resultado, mas, com certeza, esse movimento coloca em questão os resultados da nossa política de substituição de importações. Algumas perguntas se colocam:

Primarização das exportações brasileiras? A especialização do Brasil na produção e exportação de produtos primários, em especial o café que foi a tônica até o final dos anos 1920, passou a ser contestada cada vez mais pela continua perda nos termos de troca (commodities/manufaturados) que, não só o café, mas, também, as outras commodities sofriam com alguma regularidade. Os termos de troca flutuavam com tendência para baixo, o que levava ao questionamento da especialização agrária. Surge, então, uma discussão importante sobre a necessidade da industrialização como alternativa para conter a perda proveniente da especialização agrária. O modelo primário-exportador gerava uma sangria de recursos reais desfavoráveis ao Brasil. A troca internacional era uma troca desigual. Essa postura permitiu o começo da industrialização como uma política de substituição de importações (PSI).

Substituição de importações apesar das vantagens comparativas dos produtos primários? Depois da I Guerra Mundial iniciou-se um processo de substituição de importações (PSI) no Brasil. A limitação da oferta de bens importados estimulou a produção de bens similares domésticos. Inicialmente, o processo se deu em reação aos choques exógenos que levavam à queda abrupta das importações como nas guerras (visão Cepalina) e depois foi reconhecido como processo de implementação de políticas governamentais de barreiras quantitativas e aumento de tarifas. Induzida por choques exógenos e, posteriormente, como parte de política governamental, a PSI ajudou a contornar parte das crises externas e estimulou o crescimento da produção doméstica.

Uma radiografia da produção industrial substituta das importações revela que primeiramente a substituição de importações se deu em bens de consumo. O Plano de Metas do presidente Juscelino Kubitschek, em 1957, é um bom exemplo de um plano de desenvolvimento que fomentou a industrialização, e, de forma particular, a indústria automobilística. Os primeiros carros montados no Brasil já eram obsoletos nos países de origem. Como exemplos temos o Fusca da VW, o Dauphine, o Simca Chambord e o Alfa Romeu, denominado de JK em homenagem ao presidente. A primeira etapa da manufatura desses carros era apenas montagem.  Em seguida havia que se processar as peças necessárias. Num terceiro momento, a indústria necessitava de insumos e, finalmente, haveria que se pensar nos equipamentos, na produção de bens de capital. 

A manufatura de bens de consumo, em especial de duráveis, seguiam etapas de produção semelhantes. A etapa crucial do desenvolvimento industrial era a produção de insumos e equipamentos.  O custo fixo desses setores era substancial o que implicava a necessidade de grandes mercados. O mercado brasileiro era limitado. Primeiro porque a economia era muito fechada, resultado em parte da própria política de substituição de importações.  Em segundo lugar, o mercado interno era muito pequeno, dado que a renda era fortemente concentrada. O resultado desta configuração que buscou uma indústria autossuficiente foi uma indústria ineficiente com pouca competitividade no mercado internacional. Essa narrativa pode ajudar a entender, em parte, a desindustrialização que ocorre a partir dos anos 1980. A outra parte está associada ao mercado de commodities que cresceu, acentuadamente, nos anos 2000 impulsionados pelo crescimento chinês. 

Do período 1999 em diante, com a adoção do sistema de câmbio flexível, a taxa de juros passou a fazer parte, também, da política cambial. A política de metas de inflação do Plano Real, advinda do segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso, reduziu a inflação ao custo de taxas de juros elevadas que tendiam a reduzir a demanda da economia e, consequentemente, a rentabilidade da indústria, à exceção das commodities cujos preços em dólar tinham subido. O efeito das vantagens comparativas refletido nas commodities pode ter levado à chamada `doença holandesa’ privilegiando commodities em detrimento da indústria.  Nesse período os termos de troca avançaram ainda mais e as exportações alavancaram o produto do País. As vantagens comparativas garantiram a expansão das exportações de commodities que levava a uma valorização do câmbio, que por sua vez reduzia a rentabilidade das manufaturas, desestimulando as exportações. Portanto, o aumento das exportações de commodities e consequente valorização do câmbio, reduziu a rentabilidade das exportações de manufaturas. 

Essa dinâmica afetou a indústria brasileira. O estímulo ao setor agropecuário acabou levando a aumentos de produtividade tanto no setor agropecuário quanto no de extração de minérios e no de petróleo, em decorrência de avanços tecnológicos e redução do custo de transporte. A Embrapa foi a grande responsável pelo uso do bioma do Cerrado para expansão da produção de soja e Carajás permitiu o aumento da exploração de minério.  A descoberta de petróleo na camada do pré-sal criou incentivos ainda maiores para a produção de petróleo e gás. A redução do custo de transporte foi fundamental para acessar os portos e viabilizar o avanço das exportações das commodities. Esse cenário coincide com o declínio da manufatura na pauta de exportações resultante de mudança dos preços relativos e valorização cambial associadas à “doença holandesa”. É claro que por trás dessas mudanças estão as vantagens comparativas da soja, da carne e do minério de ferro.

Não é possível desconsiderar que o que ocorreu no Brasil tem sido um fenômeno global. Contudo, o esperado é que acompanhando as elasticidades de demanda (abaixo de 1) e o crescimento da produtividade, a proporção do emprego na indústria caia em relação ao PIB, mas o produto industrial caia menos ou até aumente de acordo com Rodrik (2015) e Margareth McMillan et all (2014). Este tem sido o comportamento recente da indústria nos países desenvolvidos. No caso dos países em desenvolvimento, o resultado tem sido em geral de outra natureza.  Em muitos casos não é a produtividade que tem feito cair o emprego, mas a participação do produto industrial que tem caído de forma significativa em relação ao PIB. 

Este é o caso da maioria das economias latino-americanas e, em especial, do Brasil. As economias da América Latina tiveram uma redução no emprego e no produto ao contrário do que ocorreu com as economias desenvolvidas. No caso das economias em desenvolvimento, com pequeno grau de abertura, os preços dos produtos manufaturados são dados no mercado internacional e, como os produtos não são competitivos, acabam sendo substituídos pelos importados. Este processo pode antecipar a desindustrialização. O resultado pode parecer semelhante, mas o processo é bem diferente do que ocorre nos desenvolvidos em que a redução do emprego se dá por conta do aumento da produtividade dos fatores. Nos países em desenvolvimento, e em particular no Brasil, a queda da participação da manufatura no produto é consequência da globalização, abertura da economia e das vantagens comparativas do setor primário. No caso do Brasil a ineficiência da indústria brasileira foi consequência do próprio PSI. Como resultado, a abertura da economia levou à substituição das exportações de manufaturas por produtos agropecuários com eventual redução do aumento da produtividade ocasionada por mudanças estruturais, isto é, pelo deslocamento da força de trabalho das manufaturas para serviços tradicionais de baixa produtividade. 

É importante avaliar a natureza do crescimento da produtividade nas economias latino-americanas. Dados sugerem que o aumento da produtividade nas economias latino-americanas se concentrou dentro dos setores, não ocorrendo aumentos significantes por mudanças estruturais. Os dados apontam para decréscimos de produtividade por mudanças estruturais no período 1990 – 2005. No caso do Brasil, o indicador de produtividade total dos fatores caiu nos anos 1980 e a indústria nacional acabou destituída pela concorrência dos produtos chineses, com preços menores e de melhor qualidade. Ocorreu, então, o fenômeno da “desindustrialização precoce” - a indústria encolhe como proporção do PIB, não por razão de inelasticidade da demanda e produtividade, mas sim pelo deslocamento provocado pela globalização. Diferente dos desenvolvidos, a expansão do setor de serviços que resulta da redução do emprego na manufatura ocorre em setores tradicionais que absorvem uma mão de obra que pouco conhece de tecnologia, de baixa qualificação, contrastando com o que tem ocorrido em outros países em que os serviços concentram os produtos de alta tecnologia. Há uma grande deficiência de mão de obra treinada na nova tecnologia da informação. Estamos muito aquém do necessário para adentrar a era digital.

Qual o futuro da indústria na economia brasileira? A perspectiva é que a indústria seja cada vez mais dependente do setor agropecuário e extrativo mineral. Caberá a ela a produção de equipamentos necessários para a produção voltada ao agronegócio que, para atender a um novo momento da economia internacional, clama por processos que sejam ambientalmente sustentáveis e satisfaçam o uso de energia limpa e renovável.  A nova demanda por energia sustentável deverá vazar para os demais setores e, em particular, para o setor de serviços. Parcerias com a China devem ser estimuladas fortemente na área de energia limpa por meio do desenvolvimento e compartilhamento de tecnologias de ponta. Como isso se dará não é claro, já que há uma deficiência enorme na formação de mão de obra no Brasil. Urge uma revolução na política educacional como condição necessária para avanços nos próximos anos e substanciais investimento em ciência e tecnologia. Ocorre hoje no Brasil um descaso enorme com a educação e a ciência o que pode nos condenar ao atraso no séc. XXI.

Por último, e não menos importante, é preciso garantir que estas transformações além da sustentabilidade promovam um programa de redução da pobreza, quer por meio da renovação da indústria, quer via a modernização dos serviços e, também  pelo desenvolvimento da tecnologia. Por redução da pobreza entendemos também maior disponibilidade de bens públicos tais como saneamento básico, serviços de saúde e educação. A pobreza no Brasil não é compatível com qualquer modelo de desenvolvimento sustentável.

*Boa parte deste manuscrito foi elaborado a partir de infindáveis e ricas discussões com Eustáquio Reis

Referências:

Fernandes, Carla Tito. Preços de commodites, elementos comportamentais e ciclos macroeconômicos em países emergentes (2020) 71 f., il. Tese (Doutorado em Economia) — Universidade de Brasília, Brasília, 2020.

Rodrik, Dani.Premature  (2015) Deindustrialization, Dani Rodrik, John Fj. Kennedy School of Government, Harvard University, Revised, November.

McMillan, Margaret, Dani Rodrik e Inigo Verduzco Gallo, (2014) World Development, Vol. 63, pp. 11-32, X.