A designação de organizações criminosas como "terroristas" e o direito internacional

Resumo:

O governo dos Estados Unidos, sob a administração de Donald Trump, designou o Primeiro Comando da Capital (PCC) e o Comando Vermelho (CV) como organizações terroristas estrangeiras (FTO) e como Terroristas Globais Especialmente Designados (SDGT). A medida, assinada pelo secretário de Estado Marco Rubio, não produz efeitos automáticos sobre o ordenamento jurídico brasileiro, mas inaugura uma moldura político-jurídica de amplas consequências: exposição de instituições financeiras a sanções secundárias, redesenho da cooperação em matéria de inteligência e segurança, pressão sobre a soberania nacional e retomada do debate interno sobre a tipificação penal dessas organizações.

Introdução

O Departamento de Estado norte-americano, por seu secretário Marco Rubio, formalizou a inclusão do Primeiro Comando da Capital (PCC) e do Comando Vermelho (CV) como Organizações Terroristas Estrangeiras (Foreign Terrorist Organization – FTO), com vigência prevista a partir de 5 de junho de 2026, bem como Organizações Terroristas Globais Especialmente Designadas (Specially Designated Global Terrorist – SDGT).

A decisão insere-se em uma tendência mais ampla da política externa da administração do governo Trump II de aplicar o conceito de narcoterrorismo à América Latina, tendendo a tratar organizações criminosas voltadas ao tráfico de entorpecentes como entidades terroristas sujeitas ao aparato do Immigration and Nationality Act (INA) e das Executive Orders fundadas no International Emergency Economic Powers Act (IEEPA). O mesmo modelo foi utilizado em fevereiro de 2025 para a designação de oito cartéis mexicanos.

A medida, evidentemente, gerou reações imediatas no Brasil: o governo federal expressou preocupação com a soberania nacional e com os reflexos sobre o sistema financeiro; o Ministério Público apontou riscos de que a cooperação investigativa migre do plano policial para o plano militar-intervencionista; e a oposição instrumentalizou politicamente o episódio, atribuindo à articulação do senador Flávio Bolsonaro com representantes do governo Trump II papel preponderante na decisão.

O quadro jurídico norte-americano da designação

A designação de organizações terroristas estrangeiras pelo governo dos EUA é regulada pela Seção 219 do Immigration and Nationality Act (8 U.S.C. § 1189), que confere ao secretário de Estado a competência para designar como FTO qualquer organização que (i) seja estrangeira; (ii) se envolva em atividades terroristas ou terrorismo; e (iii) represente ameaça à segurança nacional dos EUA.

Os efeitos jurídicos da designação como FTO são substanciais no âmbito interno norte-americano: criminaliza qualquer apoio material à organização, inclusive financeiro; veda a entrada de membros no território americano; obriga instituições financeiras a congelar ativos e a comunicar a posse ou o controle de fundos vinculados à entidade designada. A classificação SDGT, também acima descrita, por sua vez, opera com base no IEEPA e nas Executive Orders 13.224 e 13.886, permitindo bloqueio de ativos, sanções financeiras e vedação de transações, com efeito imediato.

Em relação ao PCC e ao CV, a nota do Departamento de Estado apontou que ambas as organizações comandam milhares de integrantes, têm histórico documentado de violência letal contra policiais e agentes públicos e expandiram sua atuação para além do território brasileiro, incluindo operações de tráfico de drogas com impacto nos Estados Unidos.

Designação unilateral e direito internacional público: limites da extraterritorialidade

No plano do direito internacional, classificações unilaterais realizadas por um Estado não produzem efeitos jurídicos automáticos sobre o ordenamento interno de terceiros Estados. Trata-se de princípio consolidado da soberania, previsto no artigo 2º(1) da Carta das Nações Unidas, que veda a intervenção em assuntos que sejam essencialmente da jurisdição doméstica de qualquer Estado.

A designação norte-americana do PCC e do CV como organizações terroristas não vincula, portanto, o ordenamento jurídico brasileiro. Cada Estado soberano detém autonomia para tipificar condutas em seu próprio território, e a qualificação de uma organização como terrorista — com todas as implicações penais, processuais e de cooperação jurídica dela decorrentes — compete, no Brasil, exclusivamente ao Estado brasileiro, suas instituições, poderes e órgãos competentes.

O risco jurídico mais concreto, no plano internacional, reside nos efeitos das sanções secundárias. Instituições financeiras brasileiras que mantenham relações com pessoas físicas ou jurídicas identificadas como vinculadas ao PCC ou ao CV poderão ver-se expostas a sanções do Office of Foreign Assets Control (OFAC) e às restrições no acesso ao sistema de correspondentes bancários em dólares. O fenômeno já afeta setores vulneráveis à lavagem de dinheiro, como o de criptoativos, combustíveis, imóveis, serviços de pagamento digital, dentre outros.

O marco legal brasileiro: incompatibilidade típica e autonomia jurisdicional

O Brasil dispõe de legislação própria para o enfrentamento do crime organizado e do terrorismo. A Lei Antiterrorismo (Lei nº 13.260/2016) tipifica como terrorismo os atos praticados por motivos de xenofobia, discriminação ou preconceito de raça, cor, etnia e religião, ou com o objetivo de provocar terror social ou generalizado, coagir autoridades ou atentar contra a ordem democrática, sendo a pena prevista de doze a trinta anos de reclusão.

O elemento jurídico central compõe a estrutura do tipo penal: o PCC e o CV atuam movidos por fins econômicos — tráfico de drogas, lavagem de dinheiro, extorsão e controle territorial —, sem a motivação política ou ideológica estruturada que a lei brasileira exige para a configuração do terrorismo. Por isso, histórica e tecnicamente, essas organizações são processadas com base na Lei das Organizações Criminosas (Lei nº 12.850/2013), na Lei de Drogas (Lei nº 11.343/2006) e no Código Penal.

A modificação da referida tipificação demandaria reforma legislativa apropriada que ampliasse o conceito de terrorismo para abarcar organizações criminosas motivadas por interesses econômicos, o que suscita intenso debate jurídico — inclusive sob o risco de instrumentalização política do tipo penal —, dada a história recente de tentativas de enquadrar movimentos sociais como "terroristas".

Soberania nacional, cooperação em segurança e riscos de intervenção

Preocupação central do governo brasileiro diz respeito à preservação da soberania do Estado brasileiro. A classificação como FTO não autoriza, por si só, qualquer ação militar norte-americana em território brasileiro. O princípio da não intervenção, consagrado no artigo 2º(7) da Carta da ONU e reiterado na Resolução 2625 (XXV) da Assembleia Geral, constitui barreira jurídica sólida.

Referida resolução sedimentou sete princípios essenciais da Carta das Nações Unidas, dentre os quais merecem destaque sob o presente contexto: (i) autodeterminação; (ii) não intervenção; (iii) boa-fé nas relações internacionais; e (iv) vedação do uso da força.

Contudo, a medida aprovada pelo governo norte-americano cria uma moldura político-jurídica que amplia o espaço de pressão diplomática e pode ser usada para embasar solicitações de extradição com base numa unilateral qualificação de terrorismo, ao que se somam possíveis medidas relacionadas a investimentos, operações comerciais brasileiras, além de uma provável redefinição dos canais de cooperação no campo da inteligência com potencial para prejudicar inquéritos em curso e inviabilizar futuras operações conjuntas no padrão que se estabeleceu entre a Polícia Federal brasileira e o DEA norte-americano.

A dimensão político-institucional e o uso instrumentalizado da medida

A decisão dos EUA inseriu-se em um contexto de tensão diplomática de fundo entre os governos Lula e Trump. Segundo notícias amplamente divulgadas, o senador Flávio Bolsonaro teria entregue ao governo norte-americano um dossiê sobre PCC e CV durante visita à Casa Branca, contribuindo para a articulação que precedeu a designação. O Planalto, que monitorou de perto a reação interna à decisão americana, viu com preocupação a instrumentalização da medida como vetor de ataque político interno.

Essa dimensão é juridicamente relevante porque exporia um risco sistêmico: a utilização de classificações unilaterais norte-americanas como instrumento de pressão em disputa política interna de outro Estado soberano configura, no limite, violação ao princípio da não interferência em assuntos domésticos, reconhecido como norma costumeira de direito internacional público, além de princípio presente na Constituição Federal de 1988. A Corte Internacional de Justiça (CIJ) consolidou esse entendimento no caso Nicaragua v. United States (1986).

Conclusão

A designação do PCC e do CV como organizações terroristas pelo governo dos EUA é juridicamente válida no plano interno norte-americano, mas insuficiente para produzir alterações automáticas no ordenamento jurídico brasileiro. No Brasil, as facções criminosas permanecem enquadradas como organizações criminosas, regidas por legislação própria que não contempla a motivação econômica como elemento do tipo terrorista.

Os efeitos mais substanciais são indiretos: exposição do sistema financeiro a sanções secundárias, potencial redefinição dos canais de cooperação em inteligência e segurança, e criação de um ambiente de pressão diplomática que tensiona o exercício pleno da soberania brasileira na gestão de sua própria segurança pública.

O desafio que se coloca ao Estado brasileiro é duplo: manter sua autonomia normativa e jurisdicional frente à pressão externa, sem abrir mão de uma cooperação internacional efetiva e calibrada no combate ao crime organizado transnacional. A resposta jurídica adequada passa não pela adoção acrítica do modelo norte-americano de narcoterrorismo, mas pelo fortalecimento dos instrumentos próprios de inteligência financeira, persecução penal e cooperação judicial multilateral, em observância aos princípios da soberania, da não intervenção e do devido processo legal.

O caso envolve mais um exemplo de desconsideração ao sistema e ao direito internacionais por parte dos Estados. Referida e reiterada fragilização das normas internacionais e corrosão do espírito de cooperação entre as nações poderá conduzir o mundo a destinos obscuros.