Entrevista com Bernard Appy

Por Paulo Henrique Arantes

Agora confirmado para compor a equipe de Fernando Haddad, encarregado de tocar uma já tardia reforma tributária, Bernard Appy concedeu às vésperas da eleição uma alentada entrevista a este colunista. Na ocasião, perguntei a ele se havia sido convidado para compor o governo Lula, caso o petista fosse eleito. Appy, então, disse “ainda não”, nem por Lula, nem por Simone Tebet, nem por Ciro Gomes - os três aos quais prestou consultoria durante a campanha eleitoral

Na entrevista, publicada originalmente na Revista da CAASP, Appy expõe o arcabouço conceitual no campo tributário que tentará por em prática no Brasil. 

O brasileiro paga muito imposto?

Bernard Appy - Comparando com outros países com o mesmo grau de desenvolvimento, sim, a carga tributária no Brasil é alta. Agora, o que determina a carga tributária não são os impostos, mas a despesa pública. Não tem como ter despesa pública sem ter imposto. Então, em relação a países com o mesmo grau de desenvolvimento, o Brasil tem um nível de despesa pública alto.

O que determina isso é sobretudo um estado de proteção social mais amplo que o de outros países. A cobertura da previdência e assistência social para idosos em nosso país é muito maior do que em países em desenvolvimento semelhantes.

É preciso tomar um certo cuidado ao comparar cargas tributárias. Há países como o Chile, em que praticamente não existe previdência pública e, obviamente, esse país vai ter uma carga tributária menor, só que as pessoas têm que financiar sua previdência privada.

Os chilenos não estão muito satisfeitos com o modelo...

É verdade, não estão satisfeitos, eles querem uma previdência pública mais abrangente. Mas eu estou dizendo que é preciso muito cuidado ao comparar cargas tributárias.

É preciso gastar melhor no Brasil. Uma boa parte dos nossos gastos é porque a nossa previdência, no passado, foi excessivamente generosa, pessoas recebendo aposentadoria com idade muito baixa ou servidores públicos recebendo valores muito altos. Mas isso agora é direito adquirido. Estamos pagando a conta.

O que falta para o Brasil fazer uma reforma tributária para valer?

Primeiro, reforma tributária não é uma reforma para aumentar ou reduzir carga tributária, mas para melhorar a qualidade da tributação no país. Quando falamos em melhorar a qualidade, falamos em dois objetivos principais: um deles é tornar o sistema tributário mais favorável ao crescimento, e de fato a tributação no Brasil prejudica muito o crescimento da economia; outro é tornar o sistema tributário mais progressivo.

Uma reforma dos tributos sobre o consumo - PIS, Cofins, ISS, ICMS, IPI - deve ter como objetivo principal aumentar o crescimento do país. Já a reforma do imposto de renda tem que estar vinculada ao segundo objetivo, que é corrigir distorções que fazem que uma parcela relevante das pessoas de alta renda paguem muito pouco imposto. S duas são importantes.

Por que não avançamos? Acho que por questões políticas, sobretudo.

Quem é contra essas reformas?

A reforma da tributação da renda é uma discussão mais recente no Brasil. A discussão da reforma da tributação do consumo vem desde a Constituinte - nós perdemos uma chance enorme na Constituinte de melhorar os tributos sobre o consumo, e isso não avançou por vários motivos. Houve uma primeira tentativa no governo Fernando Henrique, na época com uma boa proposta, mas que não avançou porque na verdade o próprio governo não quis, o secretário da Receita na época foi contra. Havia inclusive apoio no Congresso Nacional.

As outras tentativas importantes foram no governo Lula, em 2003 e 2008. Elas não avançaram por dois motivos - o motivo principal foi a resistência dos Estados, não houve acordo entre eles. O segundo motivo é que nunca foi realmente prioridade para o governo, que não quis colocar capital político para viabilizar a aprovação da reforma.

No período recente, nós tivemos novas propostas de reforma da tributação do consumo, como a PEC 45, que foi desenvolvida aqui no CCif, Centro de Cidadania Fiscal, e a PEC 110, que é do Senado Federal, cujo relatório mais recente é muito próximo da PEC 45. Elas não avançaram por alguns motivos, o mais importante é que o atual governo não quis. Se o governo tivesse colocado capital político, acho que a reforma teria condições de ser aprovada neste mandato.

Eu acho que, ainda hoje, a verdadeira pauta do ministro Paulo Guedes é recriar a CPMF (Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira). Além disso, quem estava patrocinando a reforma dentro do Congresso era o grupo do Rodrigo Maia, que tinha divergências políticas com o governo.

Mas, enfim, onde estão as resistências?

O primeiro grupo de resistência é federativo. De 2019 para cá, pela primeira vez obteve-se consenso entre todos os Estados quanto a uma reforma tributária na linha das PECs 45 e 110, que extinga o ISS e o INSS e substitua por imposto sobre valor adicionado, que nas PECs chama-se Imposto sobre Bens e Serviços, sem benefício fiscal, tributado no destino.

Havia consenso dos Estados, há apoio dos pequenos municípios, mas há resistência dos grandes municípios, que não querem perder o poder de cobrar o ICMS. 

Existem algumas resistências setoriais, sobretudo do setor de serviços, porque a proposta original da PEC 45 era de ter uma alíquota uniforme para todos os bens e serviços, conforme o melhor padrão internacional. Mas quem consome serviços são pessoas de alta renda, portanto equalizar tributação de mercadorias e serviços melhora a distribuição de renda. Pobre consome mais mercadoria do que serviço, e rico consome mais serviço do que mercadoria.

No Brasil, hoje, mesmo com desoneração de cesta básica, o imposto sobre o consumo do pobre ainda é maior que o imposto sobre o consumo do rico. A mera adoção de uma alíquota uniforme teria um efeito positivo distributivo. 

Existem essas resistências, que exigem negociação política, mas é possível superá-las. 

Então é possível dar um caráter progressivo à tributação sobre o consumo?

É possível de duas formas. A mera adoção de alíquota uniforme já teria um efeito positivo. Além disso, propomos um sistema que chamamos de isenção personalizada: em vez de isentar mercadorias, devolve-se dinheiro às pessoas de baixa renda. Você arrecada com uma alíquota mais alta e você devolve o dinheiro incidente sobre o consumo às pessoas de baixa, renda, obviamente limite, para não ter fraudes. Esse sistema, do ponto de vista distributivo, é muito mais eficiente do que desonerar cesta básica.

É um sistema muito mais eficiente do ponto de vista distributivo do que simplesmente desonerar cesta básica. Se pegarmos a última pesquisa de orçamentos familiares, as famílias com renda acima de 25 salários mínimos por mês consomem, em termos absolutos, três vezes mais produtos da cesta básica que as famílias com renda de até dois salários mínimos. Então, quando se desonera a cesta básica, embora em termos relativos o benefício disso seja maior para o pobre, em termos absolutos está se dando mais dinheiro para famílias ricas do que para famílias pobres.

Como é a progressividade do imposto de renda que você propõe?

A progressividade é uma decisão política, não é uma decisão estritamente técnica. Podemos falar como é no resto do mundo. Na média da OCDE, que reúne os países desenvolvidos, a alíquota mais alta é de 42%. E quando você pega o imposto incidente sobre os lucros distribuídos, considerando o imposto que foi cobrado na empresa e depois na distribuição, alíquota média também é de 42% - e não por acaso: os países tentam desenhar os seus sistemas de modo que essas alíquotas sejam semelhantes.

Então, eu poderia dizer que, do ponto de vista de progressividade, uma alíquota que se aproximasse de 40% estaria no padrão internacional. Nos países da América Latina que estão na OCDE, por exemplo México e Chile, a alíquota mais alta de imposto de renda de pessoa física é de 35%, mas ainda é maior que os 27% que temos no Brasil. Quando à faixa de isenção, varia muito de país a país, não há um padrão, a variação é enorme.

Se você olhar em termos absolutos, a faixa de isenção no Brasil é um pouco menos que a dos países desenvolvidos, mas se você pegar em termos de proporção da renda média, a faixa de isenção atual do imposto de renda no Brasil é até mais alta do que em países desenvolvidos. No fundo, acaba sendo uma decisão política. Eu, pessoalmente, sou contra uma faixa de isenção muito alta - pode ser um pouco mais alta do que a atual -, porque pagar imposto de renda faz parte da cidadania, ainda que seja uma alíquota baixa.

Agora, tem um ponto muito importante. Quando você vai olhar a tributação da renda do trabalho de um empregado formal e quando você vai olhar a tributação do trabalho de um PJ (pessoa jurídica), uma pessoa que recebe a renda como sócia de uma empresa no regime simplificado, no lucro presumido ou no Simples, a gente verifica que a tributação do empregado formal é muito maior do que a do PJ.

Além disso, no caso do empregado formal, incide sobre a renda dela a contribuição sobre folha. A contribuição sobre folha até o teto do salário de contribuição, que é de 7.087 reais, está financiando benefício previdenciário - tudo bem, ele está pagando sobre folha mas está adquirindo direito a um benefício no futuro. Porém, no caso do empregado formal que ganha mais que esses 7.087 reais, a empresa contribui sobre o salário integral dele com uma alíquota de 20% para a Previdência mais 5,8% para o Sistema S, Salário Educação etc. 

Então, quando a gente pega um empregado do setor privado que ganha mais de 7.087 reais por mês de salário, quando o salário dele cresce 100 reais, esses 100 reais vão virar um custo para a empresa de no mínimo 131,6 reais, e esse trabalhador vai receber 72,5 porque vai pagar 27,5%. Esse custo tributário dividido pelo custo da empresa, dá uma alíquota de pouco mais de 40% ou um pouco mais. Isso significa que um empregado formal no Brasil, na prática, hoje, que ganhe mais de 7.087 reais está sujeito a uma alíquota de 40%.

Imaginemos um prestador de serviço, sócio de uma empresa que está no lucro presumido, que fature 100 mil reais, tenha 20 mil reais de despesa e renda efetiva, antes da tributação da renda, de 80 mil reais. Esse prestador, hoje, na margem, está pagando 13% de imposto sobre a renda dele.

A taxação de lucros e dividendos foi aprovada na Câmara e está parada no Senado. Qual sua expectativa quanto ao projeto de lei que está tramitando?

Falamos do PL 2.337 / 2021. O texto aprovado na Câmara, na minha opinião, é muito ruim por vários motivos. Ele reduz para 26% a alíquota na empresa, que hoje é de 34% para lucro acima de 20 mil reais, e passa a tributar a distribuição com uma alíquota de 15%. A ideia de reduzir a alíquota na empresa e passar a tributar a distribuição é boa, e é o que maior parte dos países do mundo faz, embora a forma de aplicar varie muito.

Agora, o projeto que foi aprovado na Câmara é muito ruim. Um dos motivos disso é que ele estabelece uma isenção na distribuição de lucros para empresas que faturam até 4,8 milhões de reais por ano, as quais ganhariam ainda a redução na alíquota da própria empresa, de 34% para 26%. Na verdade, amplia-se a distorção, além de se criar um enorme incentivo para que as empresas de fragmentem para ficarem dentro do limite de 4,8 milhões de reais.

Existe o equívoco no Brasil de confundir pequena empresa com renda do dono. Eu posso ter um pequeno acionista de uma grande empresa, e eu posso ter uma pessoa com renda elevada que é sócia de uma pequena empresa. Não há motivo nenhum para uma pessoa que ganhe de 100 a 200 mil reais por mês pague menos imposto que um empregado de renda menor - e o projeto amplia essa distorção.

E como está a discussão do PL 2.337 no Senado?

Não está andando. Existe uma sinalização de que, se Bolsonaro for reeleito, se pressione para aprovar o projeto mesmo com os problemas que ele tem ainda neste ano. Na hipótese de vitória do Lula, certamente virá uma proposta de redução da tributação do lucro na empresa, passando-se a tributar a distribuição, mas eu espero que venha sem os defeitos do PL 2.337.

O senhor é a favor da taxação de grandes fortunas? Qual o possível impacto disso?

Do ponto de vista de arrecadação, o impacto seria pequeno. Eu acho que a melhor forma de tributar pessoas de alta renda é corrigindo distorções do imposto de renda, passando-se a tributar o imposto de renda de forma progressiva, corrigindo as distorções que existem hoje.

O problema de um imposto sobre grandes fortunas é ser operacionalmente complicado, e no fundo a arrecadação seria muito pequena. Então, é melhor tributar adequadamente a renda.

Eu não sou conceitualmente contra a criação de um imposto sobre grandes fortunas. Mas há muita facilidade de mudança de domicílio fiscal, então você cria esse imposto aqui e os bilionários daqui mudam seu domicílio fiscal - aliás, uma boa parte deles nem sequer tem domicílio fiscal no Brasil. No fundo, se estaria criando um imposto que não vai arrecadar nada. Se um imposto dessa natureza fosse adotado de modo uniforme por todos os países do mundo, eu seria a favor.

O senhor é a favor de desonerações setoriais, e, se afirmativo, em que casos?

Do ponto de vista de tributo sobre o consumo, não vejo nenhum setor que mereça. Volto a dizer: a melhor forma de tributar o consumo é com uma alíquota uniforme e devolução do imposto às famílias de baixa renda. Os países não usam desoneração sobre consumo como política de desenvolvimento setorial - são raríssimos os casos. O que existe é tratamento diferenciado para reduzir tributo em certas categorias de consumo, como cesta básica, determinados alimentos, transporte público.

Como política de desenvolvimento, não é bom. No Brasil, isso é usado porque temos um sistema muito ruim, que tributa muito a produção, o que acaba levando à guerra fiscal por causa da tributação na origem. É extremamente ineficiente. O que acontece é que o Estado A dá um benefício fiscal para “roubar” uma empresa do Estado B e vice-versa. No fundo, eu pioro a produtividade da economia, tenho um impacto negativo sobre a eficiência sem que haja um impacto positivo sobre o desenvolvimento.

Pode dar um exemplo?

São Paulo dá benefício fiscal para frigoríficos, que sem esse benefício ficariam no Centro-Oeste, onde está o boi. Estados do Centro-Oeste dão benefício fiscal para montadoras, que sem esse benefício estariam em São Paulo. No fim, eu estou tendo mais custo de transporte da carne e dos automóveis, tornei menos eficiente a produção sem gerar desenvolvimento.

Como política de desenvolvimento setorial e, principalmente, regional, é melhor usar recurso orçamentário do que desonerar. É mais eficiente, você usa o recurso para explorar sua vocação.

Há muitas críticas à tributação do setor financeiro no Brasil. Qual sua posição a respeito?

Os bancos pagam uma tributação sobre o lucro maior que os outros setores. Os demais setores da economia pagam uma alíquota de imposto de renda de 34% e os bancos, na soma de imposto de renda e CSLL (Contribuição Social sobre o Lucro Líquido), pagam 45%.

 Não é com tributação que se vai resolver a questão da área financeira. O que você precisa, se você acha que o setor está tendo muito lucro, é de mais competição, um ambiente competitivo melhor. Está melhorando com as fintechs, mas ainda não é o ideal.

Por que os bancos sempre aumentam seus lucros, independentemente da crise por que passe a economia do país?

Porque eles repassam suas perdas para seus preços. O governo aumenta a CSLL mas, na verdade, quem paga a conta é o usuário dos serviços bancários. Isso é mais um indicador de que é necessário aumentar a competição no setor financeiro.

Você não acha que certos planejamentos tributários constituem, na verdade, sonegação legalizada?

Esse é um problema que existe no mundo inteiro.

As empresas sempre vão tentar explorar a legislação no limite do que for favorável a elas, e é natural que assim seja. Agora, em todos os países se tenta colocar um limite. Quando você mostra que determinada estrutura foi montada exclusivamente para reduzir a tributação, geralmente a empresa acaba sendo autuada.

Pode ser que o nível de litígio no Brasil seja maior do que em outros países, mas não se trata de um problema exclusivo nosso. A melhor forma de resolver é ter uma legislação tributária que seja o mais simples possível, que deixa o mínimo possível de espaço para esse tipo de interpretação. Nas situações que configuram abuso você tem que agir com severidade.

Sonega-se muito no Brasil?

Eu não tenho números de cabeça. Hoje, acho que a cultura da sonegação está menor do que no passado. O Brasil, no fundo, tem um Fisco muito bom, o espaço para sonegação atualmente é menor. E a própria mudança na forma de funcionamento da economia vai ajudando. Por exemplo, o PIX reduziu espaço para sonegação.

De qualquer modo, sonegação é crime e tem que ser combatida.

O que dizer de pessoas que sonegam porque consideram o governo corrupto ou ineficiente?

Quem sonega está roubando dinheiro público tanto quanto o político corrupto.

O que ocorre no Brasil é que temos um desenho de legislação tributária que de certa forma favorece o crime de sonegação. Quando você é pego sonegando, você sofre uma autuação fiscal e uma autuação criminal, mas a legislação brasileira fala que se o contribuinte pagar o que deve de imposto anula-se o processo criminal. Isso não a acontece em outros países.

Eu sou a favor de que não haja esse benefício para as pessoas que cometem crime de sonegação, mas é preciso deixar muito claro o que vem a ser crime de sonegação. Vender sem nota fiscal é claramente um crime, por exemplo.

No best-seller de economia “O Capital no Século XXI”, Thomas Piketty conclui que a igualdade e a justiça social podem ser alcançadas mediante política tributária. Você concorda com o ele, que hoje é uma estrela econômica no mundo inteiro?

Em parte, sim. Mas é preciso tomar um certo cuidado. Primeiro, a política social, a política distributiva, não é feita somente mediante tributação, mas mediante tributação e gasto.

Um exemplo: todo mundo diz que imposto sobre consumo é regressivo. E é verdade, porque o pobre consome maior parte da sua renda com consumo, e o rico, não. No entanto, se você tiver uma país cujo imposto sobre o consumo tiver 100% da sua arrecadação para financiar educação pública, saúde pública e para fazer transferência de renda, o resultado final da arrecadação e do gasto é progressivo. Ou seja, ainda que a tributação seja regressiva, o gasto é progressivo.

Então, para as pessoas mais pobres a melhor forma de fazer política distributiva é via gasto. No caso das pessoas mais ricas, a tributação é importante. Mas aqui tem uma questão fundamental: o que o país pode fazer é limitado. Obviamente, o Brasil está muito longe do ideal, dá para fazer muito mais do que a gente faz, tem uma parcela muito grande de pessoas de alta renda que poderia pagar muito mais imposto - e aqui a taxação de dividendos é uma forma de resolver.

De outra parte, não adianta colocar uma alíquota de 70% na margem para as pessoas mais ricas. Não adianta. Na hora em que você fizer isso, o investimento vai embora do país, pois existe uma competição tributária internacional.

Temos muito a fazer. Se o país caminhasse para o padrão dos países desenvolvidos, já seria um grande avanço.