Novo relatório, velhos vícios

Não à PEC 65 e ao atual relatório que torna o BC um quarto poder, independente; facilmente submisso ao mercado financeiro e a seus interesses; submetido a políticos que não têm expertise ou condições de defender os direitos de seus representados; à mudança de seu estatuto com a ida para o Direito Privado; ao fim do RJU para seu corpo de servidores; ao fim da submissão ao OGU e às possibilidades de criação de mecanismos de receitas com maior grau de autonomia; ao tratamento injusto e desrespeitoso aos aposentados e pensionistas. E, por fim, à apropriação indébita de receita de senhoriagem – de toda a sociedade – para custeio de interesses privados.

Eufemismos, subterfúgios e uma análise simplista do papel e função do Banco Central do Brasil, frente aos seus congêneres em escala internacional, constituem o cerne da fragilidade do relatório sobre a PEC 65 apresentado à CCJ.

Ignorando as circunstâncias, peculiaridades e idiossincrasias da formação e da evolução social que conformam as instituições – seus objetivos, sua natureza jurídica, suas estruturas administrativas e funcionamento, fruto de fatores econômicos, políticos, sócio-culturais –, apresenta uma análise falaciosa, baseada e eivada de vícios de viés ideológico.

Adota, pois, a premissa da existência de um banco central paradigmático, ABSTRATO (não utópico!), capaz de operar em um mundo onírico conforme as melhores práticas internacionais e os códigos de transparência estabelecidos pelo FMI, descolados de qualquer realidade econômico-social.

Com base nessa ficção ou subterfúgio, deixa explícito o objetivo da PEC: “ALTERAR A NATUREZA JURÍDICA DO BANCO CENTRAL DO BRASIL” para “aprofundar e conferir maior robustez institucional à autonomia” já existente, via Lei Complementar (LC 179/2021), “especialmente no que se refere às dimensões orçamentária, financeira e administrativa”.

E insiste em avançar, tornando nítida sua ignorância quanto ao assunto tratado em todas as suas dimensões, ao especificar o Banco Central como “entidade pública que exerce atividade estatal”, o que aponta como uma precisão terminológica, para afastar ambiguidades e confusões de caracterização entre o banco e uma empresa pública que explora atividade econômica com fins lucrativos.

Uma consulta simples à Inteligência Artificial do Google mostra que toda entidade pública é pessoa jurídica, criada pelo Estado para realizar funções administrativas e gerir bens ou prestar serviços públicos, ou seja, exercer atividade estatal. O resultado da pesquisa informaria ainda que a entidade integrante da administração indireta do Estado pode ser pública ou privada.

Mas tal precisão é afastada do texto, que diz:

Art. 1º A Constituição Federal passa a vigorar com as seguintes alterações:

“Art. 164. .................................................................................................

§ 4º O Banco Central é entidade pública de natureza especial com autonomia
técnica, operacional, administrativa, orçamentária e financeira, integrante do
setor público financeiro e dotada de poder de polícia, incluindo poderes de
regulação, supervisão e resolução, na forma da lei, e submetido ao previsto no
art. 50 desta Constituição (grifos meus).

Como no parágrafo § 5º remete as questões importantes de definição de seu estatuto jurídico e institucional para lei complementar, o relator usa apenas um eufemismo, seguindo o princípio de Lampedusa em O Leopardo: “Se queremos que tudo permaneça como está, é preciso que tudo mude”.

Em suas considerações, o relator salienta a intenção da equipe de especialistas do Banco Central que auxiliou a redação da proposta, em adotar as melhores práticas e permitir previsibilidade e autonomia na gestão dos recursos tecnológicos, humanos e financeiros do Banco.

Aproveitando para surfar na popularidade, na evolução e no reconhecimento popular do PIX como símbolo da soberania nacional, alega que “tal arranjo é essencial para a operação de infraestruturas críticas, como o PIX, e para a atuação tempestiva na mitigação de riscos sistêmicos” e insiste na transformação em uma entidade pública de natureza singular no ordenamento jurídico pátrio, refletindo a arquitetura institucional das principais autoridades monetárias globais.

Importante lembrar que o PIX, evolução do Sistema Brasileiro de Pagamentos, resulta de um sistema de pagamentos brasileiro que foi obrigado a se desenvolver graças aos avanços da informatização dos bancos, à extensão territorial do país e frente aos desafios do quadro de inflação elevada e hiperinflação vivenciado nos anos 70, 80 até meados dos anos 90. O desenvolvimento e a adoção de inovações pelas instituições financeiras permitiram a criação de sistemas que possibilitavam a transferência de liquidez de forma ágil e rápida. Assim, enquanto transferências se realizavam, muitas vezes, de um dia para o outro no país, a compensação de cheques nos Estados Unidos levava até 21 dias.

Ou seja, as referidas práticas internacionais não são tão mais eficientes no uso de nossos recursos. Um outro exemplo está relacionado à crise financeira internacional de 2007/2008, nascida pelas “melhores práticas” de transparência e controles dos bancos e dos balanços, seja da Autoridade Monetária, seja das Instituições Financeiras reguladas. Passada a crise, o BIS reconheceu que um dos países menos afetados pela tormenta foi o Brasil e elogiou os controles extremamente rigorosos praticados pelo Banco Central, até então considerados amarras e obstáculos à evolução das transações financeiras no torvelinho da expansão do capitalismo financeiro internacional, graças ao avanço das ideias de inspiração neoliberal.

Útil à crítica ao relatório e aos seus subterfúgios, falácias, realidades paralelas e análises simplistas é trazer à lembrança a incorporação, ao longo de sua história e pelo reconhecimento de sua solidez, credibilidade e confiança dos agentes sociais, da responsabilidade da fiscalização de mecanismos de autofinanciamento, como consórcios, ou a incorporação dos sistemas de cooperativas entre as entidades fiscalizáveis, que deram origem ao DESUC, o que mostra a realidade social e política condicionando o desenho institucional assumido pelo Banco. Disso decorre a singularidade institucional, padrão que se repete em outros países, que adotam – até em distintos períodos de tempo – uma configuração que não é engessada. Exemplos dessas mudanças são o Banco da Inglaterra ou o próprio FED.

Também nunca é demais ressaltar que o PIX foi desenvolvido e avançou rapidamente para se tornar o meio de pagamento recorde no país, apesar das lamentações de falta de recursos humanos e financeiros da atual gestão do Banco Central. Para a evolução do PIX, talvez em ritmo menor que o desejado, não faltaram recursos e capacidades.

Em direção contrária, é muito pouco provável que crises como a do Banco Master, “a maior fraude financeira do país” (Haddad), não pudessem resultar em crise sistêmica, seja por arrastar o FGC na debacle, seja por arrastar outros bancos e alguns fundos. Ou seja, o potencial de o caso Master desencadear uma crise de dimensões mais sérias, por suas características, não dependia da falta de recursos, nem de tempo, dados os rumores que, desde 2019, já circulavam no mercado financeiro sobre as operações para sua aquisição. O que mostra que não querer ver não é o mesmo que não ter recursos e instrumentos para ver.

Uma última lembrança necessária trata da configuração institucional e jurídica do Banco hoje, de autarquia de natureza especial. Novamente, uma busca no Google traz informação muito esclarecedora, de sua Inteligência Artificial: “uma autarquia possui autonomia administrativa e financeira, além de patrimônio próprio”. Pessoa jurídica de direito público, integra a administração indireta, com capacidade de autoadministração para realizar atividades típicas de Estado, mas está sujeita à supervisão ministerial. Entre seus principais tipos de autonomia constam: “Autonomia Financeira/Orçamentária, que é a capacidade de gerir suas próprias receitas e orçamento, embora devam obedecer às regras da Lei de Responsabilidade Fiscal”.

Por fim, reproduz-se o Artigo 5º do Decreto-Lei nº 200/67: é o serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da Administração Pública que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada.
Isso significa que não há qualquer necessidade de se transformar a autarquia no arremedo de um ornitorrinco, salvo se for com a intenção de se retirar o Banco Central da tutela política, desvinculando-o de órgãos de governo como ministérios.

Evidencia-se, cada vez mais, que o que se deseja é a independência do Banco em relação ao poder democraticamente eleito pela sociedade, para jogá-lo nos braços dos regulados, os agentes do sistema financeiro. Isso apesar do subterfúgio de que a nova proposta apresenta uma “autonomia orçamentária (que) não gere incentivos desalinhados. Ao contrário, o novo regime reforça que o balanço da instituição deve permanecer orientado exclusivamente à condução da política monetária e à preservação da estabilidade monetária e financeira, não se configurando como instrumento de maximização de resultados nem como mecanismo de financiamento indireto do Tesouro”.

Ora, é constrangedor que assunto econômico de tal importância seja tratado de forma tão primária: a afirmação de que o balanço da instituição deva ser orientado para a condução da política monetária e estabilidade, que são suas principais missões históricas. Exceto se o que se deseja é eliminar qualquer possibilidade de inclusão ou persecução de um segundo mandato, a manutenção de baixos níveis de emprego, ou ainda outro, que obrigue a política monetária a manter coerência e consistência com a política fiscal, ambas pilares de qualquer projeto de longo prazo de desenvolvimento nacional.

E os redatores da proposta ainda usam o subterfúgio de a proposta permitir ao Banco, uma entidade pública de natureza singular dada a natureza institucional complexa inerente aos bancos centrais modernos, exercer funções típicas de soberania estatal – como a emissão de moeda nacional, a gestão das reservas internacionais e o exercício do poder de polícia sobre o sistema financeiro – coexistindo com instrumentos de atuação no mercado, tais como a provisão de liquidez (inclusive em caráter extraordinário) e a manutenção de contas de reservas das instituições financeiras.

Os especialistas do Banco que colaboraram com o jornalista relator aproveitam-se de sua ignorância de matérias técnicas para vir dar brilho ou “dourar a pílula” das atividades do Banco Central, como se esse não fosse o papel desde sempre exercido pelo Banco – e por outros bancos congêneres internacionais –, vendendo a ideia de que algo novo e extraordinário, típico de soberania, esteja sendo gestado com a PEC. Inclusive usando eufemismos para tratar do papel de banqueiro dos bancos, controlador das reservas monetárias e do multiplicador monetário, e até do papel de “lender of last resort” (emprestador de liquidez para os bancos, de forma a manter sua solvabilidade), em condições especialíssimas.

Alegar a possibilidade de submissão do Banco ao governo de plantão (objetivo de curto prazo), capaz de criar distorções aos objetivos de longo prazo (credibilidade e forward guidance), por meio de pressão indireta por contingenciamento discricionário, também é justificativa que não se sustenta. Um bom legislador, em lei infraconstitucional, poderia criar mecanismos de impedir ou restringir os impactos de contingenciamentos que atingissem apenas ao BC.

Mas pior é alegar uma necessária independência do BC do governo, de caráter integral, concedendo ao Banco o direito de submeter propostas legislativas em matéria de seu interesse, dada a expertise técnica exigida.

Expertise é expressão típica do mercado empresarial, e alegar sua importância reforça apenas o argumento amplamente usado na crítica ao papel da regulação e dos órgãos reguladores, pela teoria da captura e da porta giratória: quem tem experiência em questões do mundo financeiro são os altos executivos do mercado financeiro, e não os acadêmicos, teóricos, sem a vivência e conhecimento das entranhas e dos vários desvios a que se sujeitam as operações financeiras. Logo, a indicação da Diretoria do Banco deveria ser apenas de executivos do mercado financeiro. O que levanta outra questão: se faltam aos nobres representantes do povo esse mesmo conhecimento, como irão discutir e aprovar, ou não, as matérias?

No fundo, a pergunta é uma só. Para quem tais matérias acabarão sendo aprovadas?

Para não estender em demasia este texto, serão abordadas, de maneira pontual, outras questões contidas na PEC ou escondidas, implícitas nas (más) intenções por trás da PEC.

Em primeiro lugar, e nunca é demais destacar, deve ser questionada a necessidade de apresentação e aprovação de uma PEC – Emenda à Constituição – para poder dar curso a mudanças da estrutura do Banco Central, especialmente sabendo-se que se torna muito mais difícil e complexa eventual alteração, se necessária, em qualquer momento a partir de sua aprovação.

Aqui nem se considera que o próprio texto do relator dá a entender que as estruturas institucionais estão sempre sujeitas a alterações que atendam à evolução do ambiente econômico e às demandas alteradas da sociedade.

Por outro lado, sempre deve ser destacada a opção de nossos legisladores pelo uso de legislação infraconstitucional, Lei Complementar, seja para a criação do Sistema Financeiro Nacional e do próprio Banco Central – Lei 4595/1965 –, seja para a concessão de autonomia para o exercício das atribuições do Banco – Lei 179/2021.

A opção por uma PEC levanta a suspeita de se desejar eternizar os benefícios que a presente alteração venha a promover para os principais beneficiários da mudança, a plutocracia do sistema financeiro e seus agentes.

Reforça esta preocupação com a manutenção do poder dos agentes do mercado o fato de o relatório preocupar-se e a PEC chegar a um nível maior de detalhe para tratar das práticas de pesquisas, elaboração de modelos estatísticos e segurança e tratamento de dados que embasem a adoção de políticas e linhas de ação capazes de assegurarem uma fictícia credibilidade, dentro do que a teoria convencional denomina de “forward guidance”.

Toda a preocupação suscita a suspeita de que o Banco teme, e mais ainda os interesses dos agentes do mercado financeiro, que a atual sistemática de projeção de índices de inflação futura possa ser objeto de crítica, uma vez que considera apenas a pesquisa Focus, feita apenas com instituições integrantes do sistema financeiro, e se destina a alimentar políticas de combate à inflação – de juros elevados – em prejuízo de outros importantes setores econômicos da sociedade.

Afinal, já são antigas as críticas de que o boletim Focus só atende aos interesses de um setor específico, individualizado, da economia, que elabora projeções em causa própria e leva à adoção de política monetária, ou melhor, de juros, cujos resultados reforçam as expectativas. Já há muito, economistas, acadêmicos e empresários do setor real da economia demandam um espaço de participação maior na elaboração de pesquisas, estatísticas e previsões, já que são os principais atingidos por tais decisões.

O texto da PEC blinda a pesquisa e o poder de o setor financeiro guiar as ações da autoridade monetária, que lhes beneficia.

Um outro ponto importante de crítica trata da proposta, contida no § 7º do art. 164, destinada a definir uma nova forma de relacionamento institucional entre o Banco Central e a União.

O parágrafo proposto estabelece diretrizes de governança e da relação entre o Banco Central do Brasil e a União, dando ênfase à “resiliência de seu balanço” (seja lá o que isso possa vir a significar, contabilmente). Para tanto, obriga a constituição de reservas de resultado para preservar o patrimônio institucional e cobrir perdas operacionais. E prossegue: garantindo que o Banco Central do Brasil não dependa, de forma contínua, de aportes do Tesouro para o exercício de suas funções.

Tal redação obriga a levantar o questionamento: se a constituição de reservas é para não haver a dependência sempre do Tesouro, isso indica que a autonomia não é ilimitada, permitindo que uma possível má gestão que traga perdas ao Banco, como resultado da concessão de benefícios ao mercado financeiro e suas instituições, possa ser coberta pelo Tesouro.

Possibilidade que caracteriza nova versão do sempre atual lema de privatização dos ganhos e socialização das perdas.

Em outro artigo do texto, estabelece a obrigação de o Banco elaborar e apresentar um Plano Estratégico para aprovação do Senado, o que caracteriza apenas uma obrigação adicional, a se somar àquela da aprovação do PPAG elaborado pelo Executivo e encaminhado para análise e debate da Casa Legislativa. O que cria mais uma obrigação que se torna inócua, já que não se sujeita a qualquer acompanhamento, fiscalização ou correção de rotas. Ou seja, inútil. E apenas reforçando a inconsistência temporal de que o Legislativo é causador.

Mas, aqui, o subterfúgio se presta a ocultar um problema de muito maior gravidade: o fato de que, ao tornar o Banco independente, com autonomia completa e nenhum vínculo com o governo democraticamente eleito, e as opções estratégicas que ele representa em nome da sociedade, a PEC não tem preocupação em permitir que as políticas econômicas guardem nem coerência, nem consistência entre si, podendo gerar situações em que um corpo técnico consegue fazer suas vontades prevalecerem frente ao corpo político, eleito. Isso tudo escudado por um plano de eficácia discutível, em que objetivos não declarados se superpõem aos objetivos listados.

Em relação ao art. 5º, que autoriza o Banco Central a processar, gerir e custear diretamente os encargos com aposentadorias e pensões de seus servidores e que permite à autoridade monetária utilizar suas receitas próprias – derivadas de seus ativos financeiros – para honrar compromissos de longo prazo com seu capital humano, verifica-se, mais uma vez, o uso de eufemismo, subterfúgio e prejuízo para a sociedade e seu governo eleito democraticamente, em detrimento de conquistas do mercado financeiro e seus apoiadores, mesmo no interior da Autoridade Monetária.

A PEC permite ao BC elaborar seu plano e cargos de carreira. Ora, com plano independente, retira os funcionários do RJU e permite a criação de novos planos, com novas regras, inclusive em desfavor de direitos adquiridos de paridade, por exemplo.

Perda para todos aqueles que ajudaram na construção do Banco como é hoje. Em troca, e tendo em vista a manutenção do dever de respeitar a Lei de Responsabilidade Fiscal e até regras de limite de concessão de aumentos salariais, algum servidor acredita que poderá ter benefícios pecuniários que remunerem seu trabalho, esforço, dedicação, sacrifícios e eficiência como acredita que é merecedor?

Sendo tais planos e aumentos de responsabilidade do Senado, e não mais do Executivo, o que parece ser a retirada de uma trava, será que os representantes eleitos do povo iriam atender aos interesses da população, limitando os gastos públicos, como a mídia não se cansa de cobrar? Ou irão atender e perseguir os interesses daqueles que financiam suas campanhas eleitorais e com quem se comprometem a atender aos seus interesses?

Bem, se o Banco Central ficar independente do governo, por vários dos motivos já elencados, nada assegura que ficará autônomo em relação ao mercado financeiro, seus agentes e até apoiadores nos órgãos reguladores. De qualquer forma, não terão assegurada a autonomia perante os políticos financiados e porta-vozes desses interesses da classe financeira (plutocratas).

Por fim, os recursos utilizados pelo Banco Central para custeio de suas atividades e até pessoal são suas receitas próprias, derivadas de seus ativos financeiros.

Novamente um eufemismo: estes ativos compreendem os títulos públicos, cuja responsabilidade e propriedade são do Tesouro Nacional? Abrangem reservas internacionais, adquiridas pelo Banco junto aos exportadores, com recursos do governo e, em última análise, de toda a sociedade?

Afinal, estamos, mais uma vez, atribuindo ao Banco Central a propriedade desse ativo, o dinheiro em circulação – típico da sociedade que nele confia e do governo que lhe dá essa confiança – e, mais uma vez, aceitando que o Banco se aproprie do rendimento que é de toda a sociedade – a receita de seignorage ou senhoriagem – para benefício de seus interesses, de seus servidores e grupo gestor, ou dos interesses do mercado e seus instrumentos de exercício do poder?

Não à PEC 65 e ao atual relatório que torna o BC um quarto poder, independente; facilmente submisso ao mercado financeiro e a seus interesses; submetido a políticos que não têm expertise ou condições de defender os direitos de seus representados; à mudança de seu estatuto com a ida para o Direito Privado; ao fim do RJU para seu corpo de servidores; ao fim da submissão ao OGU e às possibilidades de criação de mecanismos de receitas com maior grau de autonomia; ao tratamento injusto e desrespeitoso aos aposentados e pensionistas. E, por fim, à apropriação indébita de receita de senhoriagem – de toda a sociedade – para custeio de interesses privados.