Os Conselhos Nacionais e o Orçamento da Democracia

“Quando é verdadeira, quando nasce da necessidade de dizer, a voz humana não encontra quem a detenha. Se lhe negam a boca, ela fala pelas mãos, ou pelos olhos, ou pelos poros, ou por onde for. Porque todos, todos, temos algo a dizer aos outros, alguma palavra que merece ser celebrada ou perdoada”. Essa passagem de Eduardo Galeano, no Livro dos Abraços, é uma definição precisa do que está em jogo quando falamos de participação social no Brasil. Durante os governos de extrema direita que se sucederam entre 2016 e 2022, a tentativa sistemática foi justamente negar a boca, as mãos e os olhos da sociedade civil, desidratando os mecanismos e as instâncias que permitiam que o povo falasse, propusesse e fiscalizasse o Estado. Conselhos Nacionais foram desarticulados e alguns até extintos, conferências deixaram de ser convocadas e a estrutura de diálogo entre governo e sociedade foi deliberadamente esvaziada. Agora, no governo Lula 3, temos a reconstrução das Instituições Participativas (IPs), mas a questão para o plano de governo do próximo mandato é: após reestruturar os Conselhos Nacionais, como assegurar que eles tenham orçamento próprio e poder real para incidir sobre a destinação dos recursos públicos? O presidente Lula praticamente não falta a uma etapa nacional das conferências, e essa presença constante evidencia que a participação social é para ele um compromisso diário de governo. A candidatura de Lula a um quarto mandato precisa trazer no seu plano de governo o compromisso de levar os Conselhos Nacionais a um patamar inédito, garantindo não apenas estrutura financeira para funcionar, mas também a capacidade de influenciar diretamente o orçamento das políticas públicas — algo que hoje, na prática, não acontece.

É preciso reconhecer que o orçamento público brasileiro nunca teve tradição de abrir espaço para a participação social de forma estruturada, sendo tradicionalmente dominado por especialistas e pela técnico-burocracia, além de ser atravessado por interesses das classes dominantes e, mais recentemente, por práticas como o uso generalizado de emendas parlamentares, que possibilitam a realocação de bilhões de reais sem critérios transparentes. O Plano Plurianual Participativo (PPA Participativo) deu um passo importante ao incluir a participação social na metodologia de elaboração do orçamento federal, mas isso não é suficiente. É necessário incluir a própria política de participação social como item central no orçamento público, com dotação específica e adequada para viabilizar as Conferências Nacionais, estruturar os Conselhos Nacionais, os Fóruns e as Ouvidorias. Dois exemplos positivos já existem: o Conselho Nacional de Saúde, vinculado ao SUS, e o Conselho Nacional de Assistência Social, integrado ao SUAS, ambos possuem orçamento previsto em lei para a realização de suas conferências e outras ações. Esses casos demonstram que a previsão orçamentária vai além da dimensão contábil, constituindo-se como pressuposto político indispensável para a efetividade do controle social. Se queremos que os Conselhos Nacionais deixem de ser instâncias apenas consultivas de planos e políticas, precisamos ir além...

O verdadeiro salto democrático que o plano de governo da candidatura Lula 4 pode e deve promover é garantir que os Conselhos Nacionais tenham alguma incidência direta na destinação orçamentária das políticas públicas, pois hoje, os Conselhos podem avaliar, propor diretrizes, acompanhar a execução, mas não têm poder de decidir sobre a alocação de recursos, uma limitação que reduz a participação social a um exercício de recomendação, frequentemente ignorada ou contornada pelos gestores. Se os Conselhos Nacionais pudessem, por exemplo, deliberar sobre percentuais mínimos do orçamento para determinadas áreas ou vetar realocações unilaterais, estaríamos diante de uma verdadeira democratização do orçamento público. Isso não significaria substituir o papel do Legislativo ou do Executivo, mas sim criar um contrapeso necessário a práticas como as emendas parlamentares, o lobby promovido por setores do capital produtivo e financeiro, e outras formas de captura do Estado por interesses privados. O PPA Participativo já demonstrou que é possível construir processos participativos na elaboração orçamentária.  O passo seguinte é aprimorar a atuação dos Conselhos Nacionais sobre a execução do orçamento, ao menos em relação às políticas que eles próprios monitoram. 

Essa mudança exigiria vontade política e o enfrentamento de setores ultraconservadores que se beneficiam da opacidade orçamentária, mas é um debate que precisa estar no centro do plano de governo de Lula para o quarto mandato. Para que isso aconteça, é necessário enfrentar três desafios concretos: primeiro, a integração entre diferentes ministérios e seus respectivos Conselhos, o que exige uma articulação política e administrativa dialogada; segundo, é necessário promover ações de educação popular para engajar a sociedade, muitas vezes indiferente à existência ou ao funcionamento dos Conselhos, enfrentando a apatia e a descrença em um cenário extremamente polarizado; e terceiro, é preciso capacitar os gestores públicos para trabalharem de forma horizontal e dialógica, abandonando vícios tecnocráticos e autoritários. Além disso, o letramento e a inclusão digital são questões imprescindíveis para garantir que as ferramentas de participação digital não criem novas exclusões. Mas nada disso se sustentará sem a garantia de recursos adequados e estáveis porque sem orçamento não há política, e sem poder de decisão a participação vira apenas um ensaio...

Quando Galeano afirma que “O sistema, que não dá de comer, tampouco dá de amar: condena muitos à fome de pão e muitos mais à fome de abraços”, ele denuncia essa dupla privação imposta por uma estrutura que separa as pessoas, que as isola e as silencia... Os Conselhos Nacionais são, na sua essência, uma ferramenta para combater essa fome de abraços, porque são espaços de encontro, de escuta, de construção dialógica e coletiva. O povo brasileiro aprendeu, nos últimos anos, o preço do desmonte da política de participação social: viu suas vozes serem silenciadas, seus direitos serem atacados, seu orçamento ser sequestrado pelas emendas... Agora, diante da possibilidade de um quarto mandato de Lula, não podemos aceitar uma simples volta ao que era antes. É preciso mais. É preciso que os Conselhos Nacionais avancem para além do papel consultivo, e se tornem instâncias com força normativa para decidir, ao menos em parte, para onde vão os recursos que financiam as políticas públicas. Essa é a agenda concreta: mais transparência, menos orçamento impositivo; mais participação, menos fome de abraços... 

Referência:

GALEANO, Eduardo. O Livro dos Abraços. Tradução de Eric Nepomuceno. 9. ed. Porto Alegre: L&PM, 2002.