Servidores x Agentes Políticos – Quem é “funcionário público”? – Parte I

No momento em que os servidores são atacados pela mídia, Governo e Congresso se preparam para uma nova investida sobre os serviços públicos, via "reforma administrativa". Esta reforma na verdade vai incidir apenas sobre aquilo que rege o estatuto dos servidores públicos. Ocorre que a chamada PEC 32 vai interferir não só sobre os direitos dos servidores, mas também sobre os chamados “serviços públicos”. De que modo? Escapa ao grande público, inclusive aos próprios usuários dos serviços públicos, como a nova legislação constitucional afetará suas vidas. 

Então se faz necessário um esclarecimento maior sobre o assunto “servidores públicos”.  Esclarecimento esse que normalmente não se faz, nem mesmo a mídia alternativa — por mais boa vontade que possua — não somente por falta de dados ou informações jurídicas, mas por uma confusão com a lei que vem desde a promulgação da Carta e que os meios de comunicação não fazem nenhuma questão de desfazer. A lei diz uma coisa. No imaginário popular, construído pela mídia e manipulado por ela, está outra coisa. A confusão envolve dois termos: “servidor público”, “funcionário público”. A conveniência dos vários interesses envolvidos na questão dos serviços públicos faz dirigir o emprego do termo para, ora um, ora outro. Então vamos discernir melhor sobre eles, pois é a confusão deles que obscurece o debate e atrasa a luta por melhores serviços públicos. 

[o popular reclama contra o funcionário público e o funcionalismo, mas o que está na cabeça dele neste momento?]

O que está na cabeça de todo mundo. 

"Brasil gasta muito com servidores"; "pagamos muito imposto para pouco e péssimo serviço". Essas são as frases mais proferidas pelos articulistas e jornalistas da grande imprensa. A construção da frase pode variar, mas o assunto é sempre o mesmo −̶   pode haver um câmbio entre as palavras “servidor público” e “funcionário público”, que são empregadas sempre com carga negativa e grande peso Por detrás dessas meias verdades escondem-se interesses que não são explicitados de nenhum dos lados: do poder público, de quem esconde os altos salários; da área privada, pela tentativa de implodir com os serviços públicos e, por esse meio, abranger a oferta deles — em outras palavras, privatizar.

É preciso começar desfazendo um mal entendido sobre a palavra "funcionário público". Esse termo não existe em nossa atual legislação constitucional. A última referência a ela consta na Carta de 1946 [1] em seu título VIII, artigo 184 e seguintes. A CF de 1988, comumente denominada de "Constituição Cidadã" emprega o termo "servidores públicos" e são assim referidos a partir do capítulo VII deste documento.  A nossa Carta estabeleceu ainda a criação do Ministério Público como órgão independente do Judiciário, com funções executivas, fazendo parte, portanto, do Poder Executivo, embora esteja abrigado no Título IV (DA ORGANIZAÇÃO DOS PODERES), Capítulo IV, da Carta em tela, como "DAS FUNÇÕES ESSENCIAIS À JUSTIÇA", com seus respectivos artigos a partir da seção I (DO MINISTÉRIO PÚBLICO).

O Judiciário, propriamente, está contemplado no Título IV, Capítulo III (DO PODER JUDICIÁRIO) com seus artigos nas seções seguintes. Em toda a Carta, os integrantes destes poderes são referidos como "membros", distintos de "servidores" que, como mostraremos, são descritos em capítulo à parte.

Esta introdução é fundamental para entender o que segue. Vejamos. 

A diferença fundamental é que magistrados, promotores e procuradores são, de agora em diante,  denominados apenas como "membros"; o restante dos empregados públicos são denominados "servidores". Não há mais referência a “funcionário público”. Os servidores serão disciplinados pela Lei do Servidor Público — L. 9.112/90, redigida pouco depois da Carta e entrando em vigência naquele ano de 1990. Da mesma forma as Leis Orgânicas do Ministério Público e do Judiciário. A Lei Orgânica do Ministério Público da União rege os Ministérios Públicos Federal, do Trabalho, Militar e do DF. Ainda está em vigor a Lei de No 1.341, DE 30 DE JANEIRO DE 1951, complementada pela Lei Complementar nº 75, de 20 de Maio de 1993. Nesta última não absolutamente nenhuma referência a "funcionário público". Na lei 1951 há apenas uma referência, em relação à admissão na carreira, que diz o seguinte:

Art. 3º O ingresso nos cargos iniciais das carreiras far-se-á mediante concurso de provas e títulos, entre bacharéis em Direito de comprovada idoneidade moral e que tenham mais de quatro anos de prática forense e idade máxima de trinta e cinco anos. Se se tratar de funcionário público, será de quarenta e cinco anos a idade máxima para a inscrição no concurso.

Como se vê, o servidor público era tratado como "funcionário público" antes da CF/88. Portanto, mesmo antes da referida Carta os membros de poderes não eram considerados como funcionários públicos comuns. Quer dizer, a confusão de quem é ou não servidor já vinha desde antes da Constituição democrática de 1988.  Assim, pelo que se depreende, a denominada Lei do Servidor Público de 1990 realizou a tarefa de retirar o termo funcionário público do código, não com o intuito de desfazer confusão, mas sim com o objetivo de facilitar a observância da lei como um todo aos servidores, cabendo aos Tribunais Superiores decisões sobre casos omissos — como da aplicação de lei penal (válida para todos) ou de equiparação de direitos (válida para os membros, quando os servidores são beneficiados, mas não vale a recíproca).

Portanto, em resumo, a Lei 9.112/90, Lei do Servidor Público não se aplica aos denominados membros do Ministério Público e do Judiciário. Quer dizer, juízes, promotores, procuradores, desembargadores e ministros do STF não são servidores. Os membros de poderes possuem tratamento específico nas respectivas leis orgânicas. No caso do MP do Estado de São Paulo temos a LEI COMPLEMENTAR Nº 734, DE 26 DE NOVEMBRO DE 1993. Esta estabelece, entre outras prerrogativas, como será exercida a autonomia do órgão.

Portanto, membros dos poderes não são — nos termos da lei — servidores públicos, muito menos funcionários públicos, embora possuam uma função pública (múnus público); sendo assim, são considerados, na interpretação jurídica, agentes públicos. Agentes públicos também são os servidores, mas de outra classe. No entender de Bandeira de Mello — entendimento esse que decorre não apenas da própria letra da lei, mas do exercício do poder — classificam-se os agentes públicos em: agentes políticos e servidores públicos [2]. A categoria de agentes políticos é composta, segundo este jurista, dos detentores dos cargos da mais elevada hierarquia e tem como incumbência traçar e imprimir a orientação superior da Administração Pública. E segundo Meirelles:

"Têm normas específicas para sua escolha, investidura, conduta e processo por crimes funcionais e de responsabilidade, que lhe são privativos." [3]

São privativos — isto é, lei específica regula suas funções e desvios, tal como os crimes de responsabilidade, previstos na própria CF.

Portanto, servidores públicos respondem diferentemente pelos seus atos, funções e desvios, daqueles agentes de alta hierarquia, como mencionou o ilustre jurista. O termo "funcionário público" ainda aparece no código penal, em seu Título XI, em especial nos artigos 312 a 326 — crimes cometidos por funcionários públicos contra a administração em geral. Estes crimes, denominados "crimes próprios" só podem ser praticados por pessoas que exercem uma função pública. E é exatamente por este motivo — somente nestes casos — que agentes políticos são equiparados a funcionários públicos, isto é, para aplicação do crime próprio. Aos agentes políticos também são resguardados todos os direitos que os servidores possuem — tais como adicional de férias, quinquênios, licença-prêmio, etc. Mas também possuem algo mais, que são tratadas como "vantagens do cargo" -- estas vantagens estão em lei própria [4] e não na lei dos servidores. Vantagens garantidas tais como férias de 60 dias e outras ocasionais, tais como diárias e indenizações por acumulação de cargo -- todas estas vantagens que o servidor não possui.

Toda essa digressão jurídica para chegar até aqui e afirmar: juízes, promotores, procuradores de justiça e procuradores federais NÃO SÃO SERVIDORES PÚBLICOS. São agentes políticos, dotados de poder de orientação e decisão, recebendo por isso, além dos direitos previstos ao funcionalismo em geral, vantagens específicas do cargo -- uma retribuição social totalmente desproporcional e que os coloca muito acima de todos os outros agentes.

O próprio reajuste de salários é realizado de forma diferente para um e para outro. Diárias, por exemplo, não dependem de aprovação e não entram na Lei de Responsabilidade Fiscal, pois são recursos inclusos na fatia do orçamento que dota o órgão. Ao receberem tais diárias não há desconto de Imposto de Renda, nem na fonte nem na declaração. As diárias estão previstas, como no caso do Ministério Público, para acumulações, deslocamentos e plantões. Além da parcela em valores há uma anotação de dias para compensação de folgas futuras. Na prática, magistrados e promotores — ou melhor, todos os agentes políticos — vendem suas férias de sessenta dias e gozam suas folgas com este dias para compensação. 

Se tudo isso estivesse muito esclarecido para a população em geral, muito que bem. Mas o problema é: para a percepção da população em geral FUNCIONÁRIO PÚBLICO é todo mundo que trabalha para o governo (o Executivo) ou faz parte dele. Parte da população acredita que “funcionários públicos” são os deputados e senadores. E boa parte dela nem sabe que, por exemplo, professores são servidores. O grande público não faz distinção entre ESTADO e GOVERNO.  Funcionário Público é um conceito. Não é uma categoria profissional, pois não está contemplada na lei. O que está contemplado na lei é a categoria de SERVIDORES do Estado, de um lado, e a de MEMBROS, do outro. O próprio termo MEMBRO, como numa metáfora, nos remete a algo que é essencial: um membro faz parte do corpo, como um braço faz parte da estrutura do corpo humano. A percepção sobre si mesmos destes membros de poderes não reconhece na sua pessoa um funcionário público. Na sua absoluta maioria, veem-se numa posição distinta, elevada, acima da sociedade. Não é exagero o que estou afirmando — basta colher o testemunho de alguns advogados que lidam frequentemente com estes agentes para se ter uma ideia do assunto.

Dessarte quando se coloca a questão da Reforma Administrativa não se está falando em Reforma dos Poderes. É por isso que os servidores estarão incluídos na reforma, mas magistrados e promotores não. Não é necessário nem ler a PEC, basta acessar o site do Senado e ler o resumo do projeto, que na sua abrangência diz o seguinte:

Não vale para os chamados membros de Poder: parlamentares, juízes, desembargadores, ministros de tribunais superiores, promotores e procuradores. O governo alegou que haveria vício de iniciativa e não poderia propor mudanças para tais tipos de agentes públicos pertencentes a outros Poderes. Também não vale para militares.Fonte: Agência Senado — https://www12.senado.leg.br/noticias/materias/2020/09/08/veja-os-principais-pontos-da-reforma-administrativa-proposta-pelo-governo

De reforma em reforma, os privilégios dos agentes políticos continuam, mas os serviços públicos -- dada a diminuição e esmagamento da classe dos servidores -- se degradam. Ninguém quer esclarecer estas coisas: o maior gasto é com a manutenção dos agentes políticos, que são a estrutura do Estado. Não é de hoje que a mídia em geral — jornal, TV, rádio e agora até mesmo a internet — luta incansavelmente contra a figura imaginária do "funcionário público". Apresentadores de jornal, tal como o falecido Ricardo Boechat, aproveitam o seu espaço diário para bombardear os serviços públicos e os gastos governo com pessoal, confundindo a população entre uma coisa e outra. O Jornal Folha de São Paulo, a título de exemplo, reiteradamente ainda estampa nos títulos das notícias o "salário médio do funcionalismo". Uma falácia, pois nessa média entram os proventos de servidores e de membros, dando a impressão que a média salarial é alta [5].

A diminuição dos serviços públicos — com fuga de usuários para a iniciativa privada, tais como os planos de saúde — é de interesse dessa grande imprensa e da grande mídia, pois o objetivo é vender a ideia de que os impostos são altos porque o serviço público é perdulário e ineficiente. Ninguém quer esclarecer devidamente estes pontos — nem os políticos, nem ministros, nem juízes, nem promotores, nem procuradores  — dado que escamotear estas filigranas jurídicas é essencial para a  manutenção dos privilégios dos verdadeiros privilegiados. Daí a opacidade do debate. O que se conseguirá com a Reforma não vai ser absolutamente uma economia para o Estado, mas a deterioração dos serviços públicos já bastante atacados e que, diga-se de passagem, nunca atingiu um ótimo. Os verdadeiros gastos inúteis continuam, como vimos, com a manutenção de privilégios e prerrogativas dos agentes membros de poderes: carros, auxílio moradia, auxílio livro, diárias exorbitantes, entre outras coisas que são garantidas a qualquer membro. 

Em outras palavras, o termo "funcionário público" é um termo vazio de significado prático (já que não está, de modo específico, tratado na forma da lei; é um equivalente significante apenas), mas pleno de sentido simbólico, posto que habita o imaginário da população de uma maneira negativa. Esse descrédito parece ser uma tradição brasileira. Jânio Quadros, nas suas campanhas, elegeu-se em grande medida com o mote da moralização da política e do "funcionalismo público". A diferença, a partir da CF 88, é que os agentes políticos conseguem se blindar, preservando seus privilégios enquanto os serviços públicos, junto com estes os servidores, sofrem cada vez mais. 

Nos últimos anos observamos um deslocamento sub-reptício e ainda mais capcioso do termo "funcionário público". Trata-se de um trabalho de semiose da mídia: ao invés de referir-se agora a "funcionário público" para todos que trabalham para o Estado, todos são tratados doravante como "servidores públicos". Por isso vemos estampado: "Servidor público ganha o dobro, em média, que trabalhador da área privada". É uma grande mentira, sedimentada numa enorme confusão praticada de forma intencional. 

E o que dizem os membros? Publicamente, nada. Privadamente não gostam de ser confundidos com a figura de “funcionários públicos”, muito menos com os próprios servidores. A visão de si mesmos é aristocrática, calcada num sentido de alta hierarquia e um senso de dever e obrigações que, assim entendem, paira acima da sociedade. Desse modo estão sempre a justificar seus privilégios -- tal como o Auxílio Moradia. Não se veem como cidadãos comuns e agem de acordo com isso, seguindo uma ética própria da alta hierarquia (tratamento e deferência especial). Vale mencionar o exemplo recente do desembargador que perante uma fiscalização do uso obrigatório de máscara, queria desobedecer lei prevista para todos, arrogando-se o direito de interpretá-la ex tempore — fora do exercício legal do cargo. Há muitos magistrados e muitos promotores que gostariam que não existisse a classe dos servidores ou dos "funcionários públicos". A ideia de terceirização é algo que ganha terreno nesta seara.

Há muitos outros aspectos sobre os serviços públicos que deveriam e devem ser esclarecidos ao grande público e à população em geral, tais como a distribuição de recursos do orçamento, etc. A mídia alternativa, por mais boa vontade que tenha, não consegue esclarecer todos estes pontos.  A população é prisioneira de uma narrativa que massacra a figura simbólica do "funcionário público" todos os dias. 

Enfim, temos o cenário de uma espécie de divisão social, bem ao gosto das classes médias, que na visão destas a sociedade divide-se entre os pagadores de impostos (da área privada) e os gastadores (da área pública). Há outras manipulações ainda, tal como afirmar que o número de "servidores" no Brasil é dos mais altos do mundo, entre outras balelas e falácias que dificilmente são desfeitas. A população fica contaminada desse discurso, ainda que sofra diariamente com a falta de servidores. [6]

A campanha para que os servidores (de verdade) ganhem menos – ou para que ganhe o mesmo que a área privada -- prossegue fortemente nestes tempos autoritários e tem conseguido seus resultados. Por sua vez, os agentes políticos escapam (em termos práticos) desse massacre. Primeiro porque estão distantes fisicamente da população; segundo porque as leis restritivas nunca os atingem. 

Alguns profissionais sofrem mais a esse ataque do que outros, especialmente naquelas áreas em que o atendimento ao público é maior: ensino e saúde. Na realidade, abstraindo os salários de magistrados e promotores, a média salarial desses profissionais é baixíssima. Enquanto vigorar essa situação de confusão −̶   artificialmente produzida −̶   o que temos é a derrota do Estado de Bem Estar social. As disparidades só aumentarão a cada reforma, seja ela administrativa ou previdenciária. Não é possível acreditar, em termos materiais, que quaisquer dessas reformas solucionem a tão propalada questão orçamentária. De todo modo, um bom começo é desfazer essa confusão entre quem é servidor e quem não é — de fato e de direito. 

Notas.

[1] https://www2.camara.leg.br/legin/fed/consti/1940-1949/constituicao-1946-18-julho-1946-365199-publicacaooriginal-1-pl.html

[2] MELLO, Celso A. B. de. Regime constitucional dos servidores da administração direta e indireta. São Paulo, Revista dos Tribunais, 1990. p.09; ver também: MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, São Paulo, Malheiros Editores, 2003. p.75. Para este jurista, diferentemente de Bandeira de Mello, os servidores públicos não são agentes públicos, mas uma subespécie de agente administrativo. O que entendo estar correto.

[3] MEIRELLES, op. cit. p.75

[4] A título de exemplo: https://amp-mg.jusbrasil.com.br/noticias/100616057/vantagens-eventuais-dobram-salarios-de-juizes-de-sp[5] Digamos que um Promotor de Justiça ganhe 40 mil; um servidor do Ministério Público ingressa com 4 mil, atualizados no último concurso. Se fizermos a média -- como a Folha de São Paulo gosta de fazer sempre com estes números -- temos 22 mil. E daí a manchete mentirosa: "Servidor ganha em média 22 mil". Não se procura obter a média salarial de servidores, servidores de fato e de direito.

[6] E talvez não seja para menos, pois o que conta é o dia-a-dia da população. Uma mãe leva seu filho numa UBS (Unidade Básica de Saúde); se o atendimento for simples e puder ser realizado pela enfermagem, sai dali feliz. Se precisar de um atendimento médico vai precisar esperar, pois há falta de médicos nas unidades básicas — o mais comum agora é encontrar um médico só para o atendimento — como eu mesmo pude constatar recentemente.  Se precisarmos de um médico especializado vamos ter que agendar uma marcação para outro dia e outro horário e ainda segundo as agendas disponíveis. Seremos direcionados para um hospital centralizador -- como o da Santa Casa, por exemplo. Não menos de quinze dias para isso. Enfrentaremos esse dia num prédio bem frequentado, com muitos pacientes a serem atendidos, todos dispostos em saguões enormes.  Uma vez atendido, poderemos precisar de exames e seremos novamente conduzidos, com uma guia de exame na mão para um novo agendamento -- apenas para o agendamento, não para o exame. Estas "janelas" para abertura de agenda é que represam o atendimento no SUS. Enfim, o que quero concluir é que é preciso aumentar em muito a quantidade de pessoas trabalhando nestes serviços -- no caso em questão, mais médicos e mais unidades para exame, pois absurdamente insuficientes. Um paciente que enfrenta todo esse percurso doloroso não vai, ao fim, ainda que agradecido pelo atendimento, possuir uma simpatia muito grande por "funcionários públicos". Repito: ainda que demonstre agradecimento, se tudo der certo. O serviço público é sabotado pelo próprio Estado e isso precisa ser enfrentado, debatido e esclarecido. É preciso mostrar quem são os verdadeiros "marajás".