Luiz Moreira: PGR deve combater corrupção interna

A sucessão na PGR

Por Luiz Moreira, especial para o 247

O Estado e suas instituições não são, em si, legítimos. Essa legitimidade emana de eleições periódicas e de um complexo sistema político que combina eleições proporcionais e majoritárias, mediação partidária e formas diretas de aferição da vontade dos cidadãos. Numa palavra, é a sociedade civil que asperge legitimidade ao Estado. São as formas de deliberação dessa sociedade que se caracterizam como soberania popular.

Por conseguinte, ainda que sejam expressões parciais cooperativas, sindicatos ou partidos políticos são formas encontradas pela sociedade civil de se organizar e de compartilhar sua visão de mundo. Portanto, a organização interna dessa sociedade e suas deliberações em nada se confundem com instituições estatais, que existem como serviço a ser prestado aos cidadãos.

Desse modo, o Ministério Público é um serviço, seus membros são servidores públicos e suas atribuições têm a finalidade de executar esse serviço. Essa a razão pela qual a Constituição defere à Presidência a indicação e ao Senado a aprovação do Procurador Geral da República (PGR), para que suas atribuições sejam legitimadas por esses poderes, depositários da soberania popular.

Cabe, assim, à Presidência da República e ao Senado Federal a tarefa de conferir legitimidade ao exercício das funções do Procurador Geral da República. Aliás, dentre todos os membros do Ministério Público brasileiro apenas o PGR é investido pela Presidência e pelo Senado Federal. Ou seja, somente do PGR exige-se a obtenção de legitimação externa para o desempenho de suas atribuições.

Essa legitimação demonstra não apenas primazia dos poderes políticos sobre suas atribuições como a necessidade permanente (bianual) de sua renovação. Ou seja, a legitimidade democrática é estranha à atuação do Procurador Geral da República.

Ainda que seja habitual a condução de um membro do Ministério Público Federal ao cargo de PGR, a Constituição possibilita que membros dos Ministérios Públicos do Trabalho, Militar e do Distrito Federal e Territórios possam ocupar a chefia institucional do Ministério Público da União, tornando-se um deles Procurador Geral da República. Esse foi o caso, aliás, de Sepúlveda Pertence, egresso do MP do Distrito Federal.

Embora não haja previsão constitucional para formação de qualquer lista para escolha presidencial de um nome para PGR, a Presidência passou a ser pautada por lista corporativa organizada pela associação nacional dos procuradores da República. Nessa lista votam todos os procuradores do MP Federal, inclusive aposentados.

O PGR não é o presidente da associação dos procuradores da República, apesar de, para ocupar essas funções, pelo critério atualmente adotado, basta ser agraciado com a primeira colocação dentre os nomes submetidos ao mesmo colégio eleitoral, formado por membros ativos e aposentados do MP Federal. 

Portanto, do que foi dito se conclui que: (I) qualquer membro do MPU, maior de 35 anos, pode ser indicado Procurador Geral da República; (II) a lista tríplice elaborada pela ANPR tem valor apenas simbólico, pois esse certame além de não previsto na Constituição não se confunde com democracia; e (III) a atuação do PGR não é, em si legítima, carecendo, para o exercício de suas funções, de legitimação democrática bianual dos poderes investidos pela soberania popular.

Mais do que nomes, é importante que a sociedade brasileira, a Presidência e o Senado Federal atentem para requisitos republicanos que devem ser supridos pelos candidatos à chefia institucional do MPU. Assim, o que se pode esperar do próximo PGR? 

Um bom caminho seria adotar como regra aquilo que cobra das outras instituições, como por exemplo:

(1) Recentemente a PGR divulgou medidas que, segundo a instituição, contribuiriam para eliminação da corrupção no Brasil. É de se supor que essas medidas se apliquem também ao Ministério Público. 

Sendo assim, por que são tão lenientes as normas que combatem os desvios praticados por seus membros? Para ser reconhecida como válida, como séria, essa iniciativa deveria ser acompanha de exemplos concretos. 

Hoje, as faltas funcionais não são reprimidas porque as leis orgânicas do Ministério Público são altamente corporativas e nada se faz contra essa impunidade. Entre a punição dos que cometem desvios e a exposição de fraquezas da instituição, prefere-se a proteção à categoria, como se em uma república fosse permitido a um grupo a blindagem ante suas faltas.

Bem, uma boa iniciativa seria o encaminhamento do anteprojeto de lei complementar que eliminaria a impunidade em decorrência da prescrição a que se submetem as faltas funcionais cometidas por membros do Ministério Público. A medida, aprovada em 15 de junho de 2011 pelo CNMP, nunca foi sequer encaminhada pela PGR ao Congresso Nacional. 

Relatada pelo então Conselheiro Cláudio Barros, no Pedido de Providências 532/2010-27, o anteprojeto unifica as condutas vedadas, estipula novas penalidades e as unifica para todo o Ministério Público e aumenta para seis anos a prescrição das faltas disciplinares mais graves.

(2) O PGR deveria fomentar discussão tendente a corrigir os equívocos atuais da Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.429, de 1992), ou seja, deveria defender a caracterização do ato ímprobo apenas quando houvesse dolo e pleitear que as condutas ímprobas e suas penas passassem a ser descritas na lei. 

Assim, a exemplo do que ocorre em todas as leis orgânicas do Ministério Público, em que os tipos são exclusivamente fechados, ou seja, em que as práticas vedadas e suas respectivas sanções estão descritas na lei, os atos de improbidade administrativa seriam regidos por tipos fechados, não possibilitando ao intérprete dizer que condutas são vedadas e quais seriam as penas. Com isso se pretende que os gestores públicos se submetam à mesma régua do Ministério Público.

(3) Transparência na atuação finalística do Ministério Público: medida que se efetivaria com a disponibilização dos pareceres e demais manifestações no site da instituição, permitindo acesso ao que é produzido profissionalmente por seus membros, com a conseqüente elaboração de estatísticas relativas ao sucesso ou fracasso de suas ações. 

(4) Envio ao Congresso Nacional de anteprojeto de lei definindo parâmetros para assegurar a existência de procurador natural para os casos sob os cuidados do Ministério Público. Atualmente, não há uma lei que regulamente a distribuição dos processos, que defina as procuradorias (ofícios), sua competência e os critérios de substituição. Com evidente violação do princípio do promotor natural, esse procedimento é regido pela informalidade, por uma espécie de acordo entre os que receberão os processos. A atuação, se civil ou se penal, o recebimento de processo e os casos de substituição devem ser definidos em lei e não por mero acordo informal.

O Ministério Público reúne em seus quadros a elite burocrática nacional, serviço público mais bem remunerado dessa República. Sua justificação não pode depender de voluntarismos, próprios de mecanismos de marketing, como a abstrata campanha contra a corrupção, tampouco não se pode admitir que o que vale para uns não se aplique aos demais.

Luiz Moreira, Doutor em Direito, ex-Conselheiro Nacional do Ministério Público, é professor de Direito Constitucional.