A participação social como direito fundamental: da instabilidade normativa à blindagem constitucional

A participação social no Brasil, elevada a princípio fundamental pela Constituição Cidadã de 1988, enfrenta uma contradição entre seu status constitucional e a fragilidade de sua base normativa, pois, os conselhos, as conferências, as audiências públicas, o Fórum Interconselhos, os fóruns de participação nos estados, as ouvidorias, a educação popular, as mesas de diálogo, as assessorias de participação e diversidade, as consultas públicas e os diversos mecanismos virtuais disponíveis, permanecem estruturalmente vulneráveis por estarem regulamentados, em sua maioria, por decretos ou portarias. Esta instabilidade normativa ficou escancarada com o Decreto nº 9.759/2019, que demonstrou como um ato unilateral do Executivo pode desmontar décadas de exercício democrático, o que revela um diagnóstico preocupante: a participação social ainda carece de segurança jurídica e institucionalidade perene, estando vulnerável a revogações e descontinuidades. A reconstrução promovida a partir de 2023, ainda que essencial, opera sob a mesma lógica frágil de decretos, perpetuando um ciclo perigoso em que cada governo pode reinventar – ou desconstruir – os mecanismos e instâncias de diálogo com a sociedade conforme sua conveniência política.

Para romper definitivamente com esse ciclo de avanços e retrocessos, que impôs seis anos de desmonte entre 2016 e 2022, é imperativa a transição da precariedade dos atos administrativos para a estabilidade das leis, a partir de um processo dialógico e coletivo, com participação social e que resulte em uma regulamentação que consolide os avanços que a política e as Instituições Participativas (IPs) acumulam ao longo de décadas de existência e que se materializam em quase duzentas conferências nacionais já realizadas, além da existência de dezenas de conselhos nacionais que se desdobram numa estrutura de centenas de conselhos nos estados e milhares nos munícipios, além das inúmeras consultas e audiências públicas realizadas anualmente, dentre outros exemplos. No entanto, a incorporação da política de participação social ao arcabouço legal requer uma estratégia que envolva mobilização e diálogo social incluindo os poderes Executivo e Legislativo, além de vontade política para levar a pauta a um outro patamar, que é o da articulação interinstitucional, o que na teoria das políticas públicas é chamado de "formação da agenda", que ocorre quando certos problemas ou questões chegam à atenção das autoridades e do público simultaneamente e se inicia um processo de solução.

A participação social, ao instituir formas de democracia direta e semidireta, complementa e aprofunda a democracia indireta ou representativa e concretiza o preceito do parágrafo único do artigo 1º da Constituição, que estabelece que todo o poder emana do povo, exercido “por meio de representantes eleitos ou diretamente”. Essa participação direta se manifesta através de uma ampla variedade de IPs que buscam levar as demandas da sociedade para o centro da gestão pública. O próprio Supremo Tribunal Federal (STF), no julgamento histórico da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 6121, suspendeu a eficácia de dispositivos do Decreto 9.759/2019 (o lamentável "revogaço" promovido pelo governo Bolsonaro), que extinguiam colegiados da administração pública federal previstos em lei, reconhecendo que tais espaços são elementos indissociáveis do regime democrático, valendo-se do princípio da vedação ao retrocesso social para impedir sua extinção discricionária. Esse exemplo demonstra que para materializar alguma proteção institucional enquanto política de Estado em torno da participação social é imprescindível um processo complexo, que envolva a sociedade em geral e também os atores sociais que ocupam as diversas IPs existentes com o objetivo de viabilizar a elaboração e aprovação de um marco legal abrangente, que defina com clareza direitos, garantias, instâncias, recursos e mecanismos de participação em todas as esferas de governo, a exemplo do que foi tentado em 2014 com a criação do Sistema Nacional de Participação Social (SNPS) e da Política Nacional de Participação Social (PNPS), por meio do Decreto nº 8.243/2014, ao qual faltou justamente um debate mais amplo diante de um contexto político que envolvia os primeiros passos para o impeachment da Presidenta Dilma, ainda que tecnicamente se tratasse de uma política consistente e construída coletivamente.

O debate acerca da estabilidade normativa da política de participação social envolve, ainda, a vinculação orçamentária permanente para essas estruturas, assegurando sua operacionalidade, autonomia técnica e independência; além da proteção contra retrocessos, impedindo a supressão ou o esvaziamento unilateral das instâncias participativas por parte de interesses de ocasião; e o fortalecimento da representatividade e da transparência da composição de tais espaços, com critérios públicos e democráticos para a escolha de conselheiros da sociedade civil e do poder público, garantindo diversidade, rotatividade e mecanismos efetivos de controle social.

A construção de uma nova dimensão normativa deve ser, em si mesma, o resultado de um amplo e legítimo processo de mobilização e diálogo social, pois é essa construção dialógica que confere legitimidade e força política a uma nova regulamentação, pautando-a não apenas no texto da lei, mas na vontade social organizada. O desafio final, portanto, está na formação da agenda pública, para que a participação social entre na "pauta", resista e avance, deixando de ter a ameaça de retrocessos como uma sombra constante e para isso é preciso que sua consolidação jurídica se torne uma prioridade, com vontade política transformada em ação coordenada e persistente, capaz de articular as diversas instituições públicas e a sociedade em torno deste objetivo comum. A participação social enquanto política de Estado só se consolidará quando for elevada de uma questão administrativa variável para um princípio estruturante e inegociável da democracia brasileira.

Só assim será possível garantir que o preceito do “nada sobre nós sem nós” seja uma realidade jurídica, política e prática de caráter permanente. Reconhecer a participação social como um direito fundamental essencial à própria dignidade da pessoa humana e à vitalidade da democracia é o caminho para que as políticas públicas reflitam, de forma estável e perene, os anseios da sociedade. A transição da instabilidade normativa para a blindagem constitucional é, em última análise, a transição de uma democracia de baixa intensidade para uma democracia plena e cada vez mais estável.