Programa "Brasil contra o crime organizado": Um acerto ousado com alcance ainda limitado

Introdução

O Programa Brasil Contra o Crime Organizado, lançado pelo governo federal, representa a mais ambiciosa tentativa do campo progressista de disputar a hegemonia narrativa e programática no campo da segurança pública desde os primeiros governos Lula. Trata-se de uma inflexão relevante. Pela primeira vez se vê, ainda que desembarcando com algum atraso, uma proposta de política pública na segurança pública que não é uma listagem de supostas boas práticas. Não é uma espécie de lista supermercado que, independentemente da necessidade ou pertinência, sempre cabe mais um item para agradar e compor, atendendo mais um pedido partidário e corporativo esdrúxulo. Há foco. Há recorte. Há prioridade.

O programa Brasil contra o crime organizado abandona a bizarrice à moda latina de tentar dar conta de tudo e não executar nada. Busca dar conta de um todo, o grave problema do "crime organizado", com uma única diretriz, um único foco e uma única prioridade, com início, meio e fim, sem se perder em penduricalhos de palavreado bonito, mas sem efetividade. Menos vitrine e mais execução. A proposta, com suas quatro frentes articuladas de intervenção, cabe na mão e contempla apenas o indispensável. E, por isso, tem como ser executada, de fato, com o aporte de recursos exclusivamente direcionados para as ações previstas.

O programa foi desenhado de forma realista, considerando os princípios do federalismo à brasileira e o nosso desenho político-administrativo. Um arranjo que articula União, estados e municípios em seus níveis formais de independência cooperativa e instrumentais de autonomia competitiva entre instâncias de governo e seus órgãos. Esse é um ponto decisivo. Com investimento direto federal e linhas de financiamento para os entes subnacionais, o programa expressa um movimento relevante de reposicionamento do governo federal. Isso ocorre num campo historicamente dominado por discursos belicistas, bravatas punitivistas e retóricas centradas na mal-intencionada e ineficaz guerra ao crime.

A União se volta para o centro do problema. O governo federal, enfim, toma para si o que sempre foi de sua competência e responsabilidade: o enfrentamento da economia política criminal, itinerante, em rede e translocal que não reconhece fronteiras e se estende por todo o país. Esse é, por excelência, o âmbito de atuação da União, cuja competência é nacional e sua máquina administrativa se faz presente em todo o território do país.

A análise preliminar que se segue busca situar o programa, no contexto de um ano eleitoral. Avalia seus acertos, seus limites, os possíveis resultados em sete meses, os desafios que o programa não tem como enfrentar no curto prazo e o que limita a sua conversão gradual em política de Estado. O argumento central é que o programa acerta ao ter como alvo o crime organizado e em reconhecer sua realidade multidimensional que ultrapassa a ponta visível da boca de fumo como unidade varejista. Nesse sentido, aproxima-se do que caracterizo como uma governança criminal nodal com logística móvel que articula relações com o Estado, diversificação de mercados e produtos criminais e enraizamento territorial para garantir estoque, fluxos, rotas e monopólios político-econômicos. Contudo, dado o contexto político-eleitoral e o horizonte de sua execução, o programa fica aquém de uma intervenção estrutural sobre a relação política-governo-polícia-crime que organiza e expande o crime no Brasil e, por sua vez, sobre os domínios armados e seus governos criminais nos espaços populares.

1. Eixos de atuação em síntese

A arquitetura do "Brasil contra o Crime Organizado" está organizada em quatro eixos oficiais. O primeiro, chamado de asfixia financeira do crime organizado, reúne o fortalecimento da investigação patrimonial e financeira, a ampliação do rastreamento de lavagem de dinheiro. Inclui, ainda, a integração de bases de dados financeiras e fiscais, o bloqueio e sequestro de bens, a descapitalização das redes criminosas, a cooperação internacional para rastreamento de ativos e o fortalecimento das Forças Integradas de Combate ao Crime Organizado (FICCO) e dos núcleos de inteligência financeira.

O segundo eixo, voltado ao fortalecimento da segurança no sistema prisional, prevê a modernização tecnológica das unidades prisionais, a instalação de bloqueadores de celular, scanners corporais e sistemas de monitoramento. Também contempla o uso de drones e tecnologias de vigilância, o fortalecimento da inteligência penitenciária, a ampliação do controle sobre comunicações criminosas intramuros e a integração entre sistema penitenciário e inteligência policial.

O terceiro eixo, dedicado à qualificação da investigação de homicídios, inclui a ampliação dos investimentos em perícia, a modernização de laboratórios forenses. Prevê, também, a aquisição de equipamentos investigativos, a integração de bancos de dados, a capacitação técnica para investigação, o fortalecimento da produção de provas técnicas e o apoio federal às investigações estaduais de homicídios.

O quarto eixo, de enfrentamento ao tráfico de armas, munições, acessórios e explosivos, prevê o reforço da fiscalização de fronteiras, o estímulo à integração entre forças policiais e aduanas. Inclui, ainda, o rastreamento de armas e munições, operações integradas contra rotas de tráfico, o combate ao comércio ilegal de armamentos, o fortalecimento da cooperação internacional e a ampliação de apreensões e monitoramento logístico.

Nota-se que o eixo político central do programa é a chamada "asfixia financeira" das organizações criminosas. O governo federal reconhece que as chamadas "facções criminais" com seus governos em seus domínios territoriais armados funcionam como redes político-econômicas complexas, inseridas em mercados translocais e transnacionais, em circuitos empresariais, com chancela política e na lavagem financeira que possibilitam diversificação das mercadorias criminais e em estruturas híbridas que atravessam a economia legal e ilegal.

Esta centralidade reflete sobretudo um cálculo político-administrativo pragmático, isto é, uma conta realista em tempos eleitorais: os riscos reais de baixa adesão dos entes federados estratégicos, por exemplo Estados do Sudeste, onde a oposição governa. Assim, a ênfase na asfixia financeira revela o que a União pode fazer sozinha com sua estrutura sem depender ou esperar pelos governadores e prefeitos. Tratou-se de garantir a efetividade do programa a despeito da boa vontade federativa dos governantes, lançando mão da administração direta e autarquias que o governo federal pode fazer uso de sua capacidade de governo.

Destaca-se uma tentativa clara de reposicionamento político do governo federal no tema da segurança pública. Historicamente, os governos progressistas tiveram dificuldade em disputar a hegemonia narrativa nesse campo, frequentemente canibalizado por discursos militarizados, punitivistas e baseados na guerra aberta ao crime que informam a insegurança pública como um projeto autoritário de poder com elevado rendimento eleitoral e econômico. O novo programa tenta construir outra linguagem — tecnocrática, financeira, integrada, transnacional e institucional —, deslocando o foco dos confrontos armados para a inteligência, as finanças ilícitas, a logística criminal, a cooperação internacional e a desarticulação patrimonial das facções.

É a partir dessa arquitetura que o programa deve ser analisado. Porque, embora represente uma mudança importante no reconhecimento da dimensão econômica e nodal do crime organizado, ele também revela limites estruturais profundos quando confrontado com a realidade brasileira dos domínios armados, dos governos criminais, dos mercados políticos da insegurança, da clientelização policial, do aparelhamento político das corporações e das formas híbridas de coadministração entre Estado, política e crime.

2. Onde o programa acerta?

O plano acerta ao escolher o "crime organizado" como alvo de sua intervenção direta e indireta em âmbito nacional. Trata-se de um campo que está dentro de sua competência constitucional e cuja atuação fica de pé a despeito da cooperação ou disputa política entre entes federados. Acerta ao demonstrar que não é preciso aguardar por uma pactuação com o parlamento rumo a mudanças normativa-legais para pôr o seu bloco executivo na rua. Afinal, com o que se tem de arranjo constitucional o poder executivo pode fazer muita coisa. Aprimoramentos legais não servem de álibi para o adiamento de ações do poder executivo, sobretudo em áreas governamentais que lidam com vida, liberdade e urgência como a segurança e saúde públicas. Trabalha-se, na gestão pública, com o mundo real, e não com o mundo idealizado do dever-ser prescritivo dos juristas. A vida sob cerco e risco iminente e inadiável, o sentimento coletivo de insegurança no aqui e agora, com rotinas e previsibilidades rompidas pelo crime e pela violência, não pode esperar o tempo das disputas e coalizões entre os poderes.

Assim, o programa acerta ao propor implementar repressão qualificada e com foco suficiente, operando com os meios de ação e os modos do agir que se tem no presente. Até porque trata-se de uma intervenção em segurança pública cuja natureza é administrativa-procedimental e presentista – no tempo do medo, da insegurança e dos riscos sentidos pela população. Por isso, pode começar tão logo se decida por começar. Acerta também ao se restringir unicamente aos eixos essenciais que atravessam as governanças criminais, sem megalomania e pirotecnia publicitária. Note-se que boa parte do repertório de ações tem, por princípio, baixa visibilidade para o público. É o caso do trabalho investigativo, da produção e da disseminação de inteligência, da gestão de dados, da produção de expertise pericial e da gestão prisional. Em verdade, apenas as operações a serem realizadas pela PF, PRF e pelos FICCOs são visíveis aos olhos nus dos eleitores. As demais ações indispensáveis vão requerer uma ênfase maior da política de comunicação institucional.

O programa também acerta ao destacar sua capacidade coercitiva e direcioná-la ao enfrentamento do crime organizado. Acerta ainda ao abandonar a visão hollywoodiana e tradicional de "máfia", que quase nada explica e mais atrapalha do que ajuda. E no lugar desta concepção ultrapassada, considera a existência do crime organizado contemporâneo. Este tem ossatura maleável de rede, com nódulos relativamente autônomos. Requer a participação do Estado, a diversificação criminal e arranjos territoriais diferenciados. O "crime organizado" é multisetorial e multidimensional. Por meio da política relacional e de sua logística translocal, articula mercados legais e ilegais. Opera por meio de tramas comerciais e financeiras transversais, sem comando único. O foco anunciado na descapitalização, na inteligência financeira, na integração de dados, na cooperação interinstitucional, no rastreamento patrimonial, na articulação internacional, na repressão ao tráfico de armas e na integração de fronteiras aproxima-se diretamente do que eu tenho chamado de "governança criminal nodal". Há, portanto, um reconhecimento de que o centro de gravidade das facções não está mais apenas no varejo armado das periferias. Isso como querem fazer crer os promotores da "guerra contra o crime" que dependem de espetáculos operacionais como dispositivo publicitário-eleitoral. A questão está mais nos fluxos, nos nós logísticos, nas mediações econômicas, nas conexões interestatais e nos circuitos cruzados de lavagem e proteção institucional. Tudo isso representa uma mudança importante de mentalidade, de linguagem, de alvo e de prioridade.

3. O que o programa pode produzir em sete meses

O programa tende a depender fortemente das agências de controle, regulação e fiscalização da União, como os órgãos financeiros e o IBAMA. Isso constitui, ao mesmo tempo, uma virtude e uma fragilidade. A virtude corresponde a uma maior capacidade de execução coordenada com menos atrito. A fragilidade diz respeito ao alcance mais restrito da cobertura e às regras de atuação do programa cuja intervenção regional e local é indireta e indutora. Pois depende da participação dos governos estaduais e municipais para chegar às ruas e se fazer sentir na vida das pessoas, especialmente daquelas sob o domínio territorial armado.

A aplicação dos recursos diretos de um bilhão de reais, ainda que com ritos de execução mais rápidos, tende a impactar as ações muito mais no médio prazo. Isso acontece mesmo quando se trata de compra imediata de tecnologias para polícias e prisões. Estas ferramentas novas tendem a ser assimiladas pelas práticas antigas já em uso nas instituições, revelando um descompasso entre a ferramenta, a mão que usa e a cabeça que comanda. Logo o ganho será mais de escala do que já se faz do que de reestruturação da gestão e dos arranjos institucionais em vigor. Já as linhas de financiamento junto ao BNDES seguirão a temporalidade decisória dos governos estaduais e seus interesses, que podem ou não se afinar às recomendações do programa federal.

Em termos realistas, o programa depende do engajamento deliberado das polícias federais e da sua produção de saldos operacionais que demonstrem efetividade político-institucional. Mas existe uma diferença estrutural importante entre a Polícia Federal e a Polícia Rodoviária Federal, que condiciona aquilo que pode ser esperado nesse horizonte temporal. A PF opera prioritariamente em investigações complexas, patrimoniais, financeiras, transnacionais e judicialmente robustas. Tudo isso exige tempo mais estendido. A produção probatória diferenciada e mais elaborada, os insumos vindos da cooperação internacional, o trabalho sistemático de análise financeira e a maturação investigativa obedecem a tempos distintos de operacionalização. O gás a mais oferecido pelo programa "Brasil contra o crime organizado" pode otimizar processos em curso, mas não terá efeito de curto prazo em novas frentes de trabalho da PF.

Já a PRF, aqui definida como a polícia da logística e dos fluxos nas vias, possui maior capacidade de produzir respostas imediatas, porém de efeito mais seletivo, situacional e provisório. Poderá otimizar ou inaugurar ações ostensivas e, por isso, mais visíveis como apreensões, barreiras, interceptações, grandes operações de visibilidade e saldos operacionais mais rápidos. Isso pode ocorrer tanto com seus próprios recursos quanto em articulação pontual com as polícias estaduais. A cobertura ostensiva da PRF e sua mobilidade em lugares estratégicos tende a contribuir de forma mais imediata para a percepção de segurança, ainda que de forma limitada no tempo e no espaço.

Mas o trabalho em curso da PF e PRF, junto às demonstrações de efetividade da polícia penal federal, com os aportes de recursos previstos, requer colocar sob a mesa do seu comando maior – a presidência da república -, os seus planos factíveis de ação no âmbito do programa de combate ao crime organizado. Tudo isso sem ruptura de suas rotinas e descontinuidades de suas atividades-meio. Há também que empoderar as cadeias de comando e controle destas polícias, uma vez que elas são internamente divididas por grupos com orientações política-institucionais diversas. Há várias polícias dentro das polícias. E é indispensável enfrentar esta tensão interna surda, que compromete a governabilidade dos meios de força. A isto se acresce a necessidade de dirimir conflitos de competências entre agências federais financeiras e policiais que podem levar a disputas fratricidas de autoridade. E tudo isso é necessário para evitar ilusionismos políticos sobre onde realmente se pode chegar. Do contrário, acaba-se colocando na conta das polícias aquilo que elas não podem produzir no curto prazo. Requer, também, uma política de comunicação social consistente, que traga consigo a prestação de contas do que está sendo feito e do que pode ser feito de fato. A comunicação e o marketing institucional, de matiz republicano, são fundamentais para reduzir riscos de autonomização de poder de polícia e não criar frustrações internas e públicas. Isso ajuda a conter a euforia perigosa de medir o sucesso do programa mais pela visibilidade operacional do que pelo impacto efetivo das engrenagens das governanças criminais nodais.

Portanto, em sete meses, é muito mais provável produzir resultados mais pontuais como operações policiais conjuntas com visibilidade em alguns Estados parceiros, o aumento de apreensões e de prisões, a ampliação de bloqueios financeiros, a revelação de casos exemplares de corrupção política e demonstrações públicas de força com manobras policiais em fronteiras e áreas críticas. Esse resultado é mais provável do que a desarticulação efetiva de redes criminais nodais. O máximo que se pode obter é desmontagem de alguns nós ou de células autônomas. Mas tudo isso pressupõe que as ações das agências federais de controle, regulação e fiscalização já estejam trabalhando com as prioridades do programa. Só então os recursos aportados poderão fazer diferença concreta. E tudo isso já será muita coisa diante de um passado com baixa operosidade.

4. Os limites previsíveis do programa

O programa revela limites que precisam ser nomeados diante de sua própria pretensão realista. O primeiro limite é que ele permanece excessivamente assentado numa arquitetura repressiva estatal clássica, ainda mais reativa do que proativa. E isso revela a baixa institucionalidade do exercício do poder administrativo de polícia, bem como o uso discricionário deste poder. Isso corresponde à ausência de instrumentos efetivos de governabilidade capazes de minimizar os maus usos e abusos do decisionismo policial. E de limitar o uso particularizado, corporativista e autonomizado da coerção. Trata-se, com isso, de não gerar esgotamento da própria capacidade repressiva, que já é escassa por natureza diante de seu pronto-emprego.

As FICCOs nacionais e as coordenações integradas de investigação financeira e recuperação de ativos, por exemplo, são arranjos operacionais pertinentes, capazes de ampliar a capacidade operacional desde que tenham protocolos interagências pactuados. Mas, mesmo neste cenário, eles não alteram necessariamente os mercados criminais, os regimes locais de regulação armada nem as formas de legitimidade social das facções e milícias. Isso porque seus efeitos repressivos são, por natureza, limitados no tempo e no espaço. E sua sustentação exige ações convencionais de policiamento e de outras agências de controle não-policiais. O Estado brasileiro frequentemente combate "organizações criminosas" sem alterar os ecossistemas políticos, econômicos e institucionais que tornam os governos criminais possíveis e enraizados.

O segundo limite é o federalismo policial assimétrico que a atual cooperação federativa tende a produzir. Estados com polícias menores, menor capacidade arrecadatória e maior dependência de fundos federais — sobretudo no Norte e Nordeste — tendem a aderir mais intensamente às agendas federais em razão da dependência operacional e financeira. Já Estados com estruturas policiais maiores, maior autonomia política e mercados locais de poder mais consolidados, como no Sudeste, podem cooperar seletivamente, preservando suas políticas e margens próprias de negociação incluindo o crime. Isso porque o Estado funciona como uma agência reguladora do crime seja quando organiza o crime seja quando o combate. O resultado é uma maior indução federal onde há maior dependência, e uma menor capacidade de coordenação efetiva onde existem corporações fortes, rivalidades políticas e economias criminais mais enraizadas.

O terceiro limite é que, no campo das violências cotidianas que afetam a percepção de insegurança e os riscos vividos pela população — crimes de rua e de oportunidade, crimes interpessoais, tiroteios, controle territorial armado, e imposição de normas de conduta, punições extrajudiciais por facções —, o efeito das ações federais tende a ser indireto. O governo federal financia, induz, integra, coordena e fomenta programas para os Estados e Municípios, mas o policiamento ordinário permanece estadual. Roubos, furtos, conflitos armados locais, violência interpessoal e homicídios cotidianos continuam dependendo das rotinas policiais locais, da política estadual, da gestão territorial e da qualidade do policiamento ostensivo e investigativo. A União amplia capacidade sistêmica de atuação, mas não governa diretamente a dinâmica cotidiana da violência urbana.

O quarto limite reside no fato de que o investimento em perícia e inteligência técnicas — aposta que já vinha sendo estimulada desde os primeiros governos Lula — parte da premissa de que maior capacidade probatória produziria mais elucidação, menos impunidade e, consequentemente, redução de homicídios. Mas essa relação não é automática. A impunidade não decorre apenas da debilidade probatória ou da incapacidade de produzir evidências técnicas. Em muitos homicídios que têm suspeitos previamente identificados, especialmente feminicídios, execuções vinculadas ao crime organizado, homicídios em territórios populares e mortes classificadas informalmente como "bandido matando bandido", reside no baixo interesse institucional em investigar. Reside também na seletividade moral da vítima, na naturalização da morte e na administração diferencial da prioridade policial. Não é apenas ausência de prova técnico-científica. É também ausência de vontade política e institucional de produzir elucidação sobre determinadas mortes socialmente desvalorizadas.

O quinto limite é que o programa opera sob o forte paradigma de "integração como solução". A integração é pertinente e desejável em países federativos. Mas ela não significa uma lógica unitária de comando. Nem uma herança liberal-autoritária que produz o monopólio do nada fazer com a lógica do "junto e misturado". O problema não é a fragmentação ou a proliferação de agências de controle e regulação. Aliás, inversamente, a primeira lição democrática para que se tenha regularidade, previsibilidade, transparência, responsabilização e alternância no exercício do poder legal e legitimamente eleito é a quebra do monopólio do poder de polícia. E também o comando civil dos meios coercitivos de força que o exercem. De todo modo, a integração normativa-burocrática de distintas agências não significa coordenação real. Da mesma forma que interoperabilidade técnica não produz necessariamente governança democrática da força. E, ainda, o compartilhamento de inteligência não elimina sua opacidade e falta de accountability, nem as disputas corporativas, os mercados políticos locais e as autonomias policiais concorrentes.

O sexto e mais problemático é que o país segue sem instâncias efetivas e estruturadas de governança da força que traduza a repactuação federativa dos mandatos policiais. Estes seguem como procurações em aberto, manobradas conforme conivências e conveniências que permitem o aparelhamento político-partidário das polícias e sua apropriação privada por grupos de poder. A constituição de 1988 reproduz os monopólios e quase monopólios de policiamento contrariando os ensinamentos democráticos saídos das reformas das polícias. Não se tem um pacto federativo que delimite as competências exclusivas, partilhadas e redundantes dos entes federados na gestão da segurança. E a proposta atual da lei do SUSP não resolve isso. E é isso que compromete a governabilidade, induzindo as espadas a se converterem em governos policiais autônomos ou em autarquias armadas sem tutela com ganhos eleitorais expressivos. Não há, portanto, mecanismos sólidos, permanentes e federativamente articulados de regulação do uso potencial e concreto da força. Tampouco há supervisão operacional cotidiana, monitoramento de desempenho policial com critérios técnicos, controle externo substantivo, responsabilização institucional, compatibilização de protocolos de atuação, auditoria de letalidade e vitimização policiais e avaliação continuada das operações policiais. A avaliação termina na produção e comemoração de saldos operacionais, reforçando um modelo repressivo reativo que funciona como verdadeira caixa-preta decisória.

A ausência dessas instâncias deixa implícito — e frequentemente intocado — o enfrentamento da corrupção policial, da clientelização das corporações, do aparelhamento político das polícias, das redes de proteção institucional e das conexões entre agentes estatais e mercados ilegais. Sem governança da força, o debate sobre segurança tende a se deslocar apenas para operações, equipamentos, integração pontual, inteligência seletiva e repressão reativa. Preservam-se, assim, opacas as engrenagens internas de gestão política das corporações armadas.

O sétimo limite diz respeito à leitura dos dados de violência. Números persistentemente elevados de letalidade e vitimização policiais, confrontos armados recorrentes e mortalidade concentrada em determinados territórios podem indicar a própria participação do Estado na organização e gestão dos mercados criminais e dos domínios armados, que regulam e controlam os territórios. Níveis elevados e contínuos de letalidade e vitimização revelam padrões instáveis de regulação da força, formas precárias ou competitivas de administração territorial, disputas armadas com mediação estatal, mercados ilegais parcialmente governados e formas híbridas de administração territorial com presença ativa do Estado e seus 'esquemas' político-criminais. Em determinados contextos, o excesso de confronto aponta para modalidades específicas de presença estatal consorciada, violenta, fragmentada e seletiva. A própria persistência prolongada de chacinas, operações recorrentes sem estabilização territorial, altas taxas de mortes decorrentes de intervenção policial e vitimização policial contínua pode revelar formas degradadas de governança da força e de coadministração armada dos territórios.

Em resumo, a participação do Estado, em seus segmentos no executivo, legislativo e judiciário, como o principal ator que organiza o crime organizado aparece de forma indireta, como resultante das ações previstas. Não aparece como questão central de enfrentamento: cortar na própria carne ou, numa formulação mais popular, enfrentar a corrupção inscrita na articulação Estado-política-polícia-crime. Diante do agravamento da percepção de insegurança e do cansaço da população com iniciativas eleitoreiras, explicitar esta questão é também uma forma de agregar legitimidade, credibilidade e consentimento públicos.

5. Os desafios além do programa

Os limites descritos acima dizem respeito ao que o programa não consegue alcançar com os instrumentos que possui. Já os desafios que se apresentam a seguir dizem respeito ao que o programa não nomeia e não tem como enfrentar sem que se altere a própria racionalidade política que o governa.

O primeiro e mais estrutural desafio é que as próprias estruturas do Estado frequentemente se tornam parte constitutiva da organização, gestão e expansão do crime. Isso ocorre por ação, por omissão, por captura institucional, por seletividade regulatória, por mediação política ou por formas híbridas de administração territorial. Em muitos contextos, a relação entre Estado e crime não assume a forma clássica de oposição frontal, mas de acomodação, regulação mútua, negociação tácita, extração econômica e formas compartilhadas de administração territorial. O programa não tem uma linha explícita de combate a essa relação política-governo-polícia-crime — ou seja, ao que permite ao crime se organizar e expandir.

O segundo desafio decorre diretamente do primeiro: nesse cenário, medo, insegurança e matança tornam-se também recursos políticos. A exploração pública do medo, da sensação permanente de insegurança, da excepcionalidade e da guerra contínua produz dividendos eleitorais, corporativos, orçamentários e políticos. Por isso, grupos políticos consorciados direta ou indiretamente com mercados criminais ou com economias políticas da insegurança possuem poucos incentivos reais para alterar profundamente estruturas que eleitoralmente funcionam. Medo dá voto. Insegurança dá voto. Guerra dá voto. E matança também dá voto. Isso ajuda a explicar a enorme resiliência política de modelos de segurança militarizados, confrontacionais, espetacularizados e altamente letais. Mesmo quando fracassam reiteradamente na redução estrutural da violência.

O terceiro desafio é analítico e tem consequências diretas para a avaliação do programa: parte significativa da redução de homicídios observada em determinados contextos não decorre necessariamente de maior capacidade estatal, de melhor investigação ou de maior eficácia repressiva. Ela pode decorrer da estabilização dos acordos entre grupos criminais e destes com setores do próprio Estado. Quando mercados ilícitos e domínios armados alcançam níveis mais estáveis de coordenação, reduzem-se disputas abertas, diminuem confrontos visíveis, estabilizam-se fronteiras territoriais e organizam-se formas mais previsíveis de exploração econômica. Nessas circunstâncias, a redução dos homicídios pode refletir menos pacificação democrática e mais estabilização regulada dos mercados criminais. Em alguns casos, o Estado deixa de atuar apenas como repressão externa e passa a funcionar como mediador, regulador, garantidor seletivo ou administrador monopolista das mortes. Reduções estatísticas de homicídio podem, portanto, coexistir com o fortalecimento dos domínios armados, a expansão de mercados ilegais, o maior controle territorial e a consolidação de pactos híbridos entre agentes públicos e estruturas criminais. Isso altera profundamente a leitura convencional da violência. Nem toda redução de homicídios significa, necessariamente, fortalecimento democrático, ampliação da cidadania ou maior legitimidade pública da ordem produzida. Ela pode significar estabilização criminal, acomodação armada, monopólio seletivo da violência ou reorganização pactuada dos mercados ilegais.

O quarto desafio é institucional e histórico: a não criação de um Ministério da Segurança Pública — promessa recorrente desde 2003 — revela mais do que hesitação administrativa. Expõe uma dificuldade histórica de o campo progressista construir uma racionalidade própria para a segurança pública que não seja subordinada ao direito penal, à lógica judicial ou à reação episódica às crises. A não criação também refletiu receio político: segurança pública é o campo estatal que mais afeta diretamente a vida cotidiana, a circulação urbana, o comércio, o transporte, o uso dos espaços públicos e a percepção imediata de ordem e medo da população. Assumir plenamente esse campo significa assumir diretamente os custos políticos da violência cotidiana. Por isso, sucessivos governos preferiram ampliar estruturas de inteligência, fortalecer cooperação investigativa, investir em integração e expandir capacidades penais sem romper completamente com a subordinação histórica da segurança ao Ministério da Justiça. Adiar a criação do ministério foi também uma questão de mentalidade política e institucional. Criá-lo significaria retirar a segurança da órbita predominantemente jurídico-penal e reconhecê-la como campo executivo, operacional, administrativo, federativo e de gestão contínua da ordem pública. O que altera centros de poder, prioridades e formas de legitimidade. Dois ministros oriundos da magistratura — um com trajetória política e outro vindo do STF — acabaram refletindo essa racionalidade predominante.

O quinto desafio é o da mentalidade que governa o campo. Quando a legitimidade vem predominantemente do universo jurídico-penal, a tendência é que a segurança pública seja lida prioritariamente pelo viés limitado e pouco efetivo da lógica penal, que só consegue intervir na ponta do iceberg, isto é, quando o crime e a violência já aconteceram. Reproduz-se, assim, uma dinâmica essencialmente reativa, restrita ao depois do fato consumado, e não ao antes e ao durante de sua ocorrência, dimensões que respondem pela maior parte dos problemas de desordem, violência, incivilidade e conflitos ainda sem tradução legal, mas que custam vidas e liberdades. Fica-se restrito ao formalismo da persecução penal: investigação, responsabilização, denúncia, processo e punição. Predomina, assim, o mundo idealizado do dever-ser prescritivo dos juristas, e não o mundo real das desordens, medos, riscos e conflitos concretos vividos cotidianamente pela população. O que não possui enquadramento jurídico imediato tende a desaparecer como problema legítimo de intervenção pública, ainda que produza medo, instabilidade, coerção e ruptura cotidiana da ordem social.

Mas segurança pública não é apenas gestão do crime ocorrido. Ela envolve antecipação, prevenção, dissuasão, gestão territorial, administração de riscos, coordenação operacional, governança da força, produção de presença estatal, mediação de conflitos, administração de fluxos urbanos e capacidade executiva permanente.

A segurança opera na antecipação, na gestão e na estabilização dos eventos críticos. E cada uma dessas temporalidades exige racionalidades distintas. O direito penal atua majoritariamente depois, investigando, processando e responsabilizando. O promotor e o juiz ingressam predominantemente após o fato consumado. Já o policiamento, a inteligência territorial, a coordenação operacional, a prevenção situacional e a gestão da presença estatal operam continuamente na antecipação, gestão e estabilização dos eventos críticos. O policial de rua, o operador do centro de comando, o analista de inteligência, o gerente de dados e o gestor operacional trabalham no tempo presente da contingência, do risco iminente e da necessidade imediata de decisão.

Além disso, grande parte dos problemas concretos da segurança pública sequer possui tradução normativa estável. A ordem social real opera num espaço híbrido entre o legal, o ilegal, o informal e o clandestino. A racionalidade jurídico-penal tende a enxergar apenas aquilo que pode ser formalmente tipificado. Mas grande parte das dinâmicas concretas da insegurança opera fora dessa moldura normativa. Por isso, uma racionalidade exclusivamente jurídico-penal cria a ilusão de combate ao crime, sendo incapaz de enfrentá-lo em suas raízes e fatores criminogênicos. Deixa de fora os problemas de insegurança concretamente vividos pela população, posto que reproduz implicitamente a máxima penal garantista de que "o que não está na lei não está no mundo". Ainda que seja precisamente no mundo violento, instável e coercitivo que os cidadãos efetivamente habitam.

O sexto desafio é o das temporalidades institucionais que são distintas e concorrenciais. A racionalidade jurídica opera sob o tempo posterior da instrução, da prudência judicial da formação de autos, da garantia decisória dos operadores e da estabilização normativa. A segurança pública vive outro tempo: o presente contínuo, a urgência, a contingência, a antecipação e a administração imediata de riscos e conflitos. O policial na rua, o gestor operacional, o centro de comando, o controle territorial, a inteligência situacional e a coordenação de crise trabalham sob temporalidade instantânea. O custo da demora do agir executivo é direto: expansão territorial armada, captura de mercados, deterioração da autoridade estatal, aumento do medo e naturalização da exceção. A lentidão decisória expressa menos um problema administrativo do que a prevalência institucional da lógica jurídica sobre a lógica da segurança. O direito penal trabalha com reconstrução do fato, responsabilização posterior, devido processo e estabilização interpretativa. Já a segurança trabalha com produção de alternativas de obediência às regras do jogo, com controle dissuasório e repressivo, pronta-resposta na emergência, pronto-emprego permanente do patrulhamento e administração dinâmica de ameaças, perigos e riscos. São temporalidades institucionais diferentes e complementares.

O sétimo desafio — e o mais profundo — é que a própria subordinação da segurança pública à mentalidade jurídica tende a pervertê-la. Ela produz uma preocupação legítima com a legalidade que, na prática, frequentemente se converte em legalismo: a realidade da segurança passa a ser reduzida àquilo que possui tradução normativa explícita, tipificação formal ou enquadramento jurídico definido. Mas a maior parte dos problemas reais da segurança pública não nasce pronta no código penal, não cabe integralmente em categorias jurídicas e frequentemente sequer possui tradução legal precisa. O mundo concreto da ordem social opera num "lusco-fusco" permanente entre o legal, o ilegal, o informal e o clandestino — e é exatamente nesse espaço híbrido que governos criminais, mercados ilícitos, corrupção sistêmica, acordos territoriais, mediações armadas e administrações diferenciais da ordem efetivamente funcionam. A máxima jurídica implícita de que "o que não está na lei não existe" entra em choque com a própria experiência concreta da segurança pública: o que não está na lei está no mundo. A vida social excede permanentemente a moldura normativa. O mundo da lei não dá conta da ordem social — e menos ainda da ordem pública. Ele dá conta da ordem legal. Quando a segurança pública se torna excessivamente capturada pela racionalidade jurídico-penal, ela tende a enxergar apenas aquilo que pode ser tipificado, a reagir apenas ao fato consumado e a perder capacidade de compreender os processos sociais concretos que estruturam a violência, os mercados ilegais e os domínios armados. O Estado brasileiro permaneceu durante décadas tentando governar a segurança pública com ferramentas predominantemente penais, quando os desafios contemporâneos exigiam governança executiva, coordenação federativa permanente, gestão territorial, regulação democrática da força, integração operacional e capacidade de ação em tempo real que se beneficiam do direito constitucional e administrativo.

A esses desafios se acrescenta uma questão que o programa não tem como responder mas que não se pode deixar de formular: como um programa de governo se converte em política de Estado? A conversão não é automática. Ela não decorre automaticamente da produção de leis e decretos, ainda que essa dimensão normativa seja necessária e importante. Nem da criação de portarias interministeriais, protocolos de cooperação ou acordos operacionais entre entes federados. Tampouco da efetividade operacional imediata — apreensões, bloqueios e resultados contabilizáveis. A conversão em política de Estado exige algo estruturalmente mais difícil: pactuação federativa substantiva, institucionalização de mecanismos permanentes de coordenação, transferência de governança para além dos ciclos eleitorais, ancoragem em arranjos que sobrevivam à alternância de governo e construção de compromissos interinstitucionais que não dependam da vontade política conjuntural de uma gestão específica.

Esse patamar não existe hoje no campo da segurança pública brasileira. E os instrumentos normativos disponíveis ou em tramitação não o entregam. A lei do SUSP, número 13.675/2018, institucionalizou o Sistema Único de Segurança Pública, concebido na gestão Lula1, definiu princípios, estabeleceu diretrizes, criou o PNSP e instituiu o Colegiado Gestor Nacional, mas não produziu uma pactuação federativa real. O PL do SUSP e a lei antifacção, encaminhados pelo governo Lula 3 ao Congresso, ambos ainda em tramitação, tampouco resolvem esse nó: ampliam o repertório normativo e reforçam instrumentos de persecução penal e operacionais, mas não vinculam recursos de forma estrutural, não redistribuem competências federativas de forma permanente, não criam instâncias com poder efetivo de coordenação sobre as polícias estaduais, não estabelecem mecanismos obrigatórios de adesão, responsabilização e não rompem com a disputa federativa que mantém a segurança pública como arquipélagos clientelizados de 27 arranjos policiais autonomizados que conflitam entre si e produzem desautorizações nas ruas.

A ausência de pactuação federativa real significa que a indução federal depende de adesão voluntária, a cooperação tende a ser seletiva e assimétrica, os ganhos operacionais são revertíveis a cada alternância de governo e os avanços institucionais ficam expostos à descontinuidade política. Programas de governo chegam e partem com os governos. Políticas de Estado exigem pactos que atravessem governos. E pactos que atravessem governos, no federalismo brasileiro da segurança pública, exigem acordos com os estados que não sejam apenas operacionais ou financeiros, mecanismos de governança com poder real — não apenas consultivo —, instâncias de coordenação que não dependam da boa vontade conjuntural dos governadores e transferência de parte da autonomia policial para arranjos cooperativos permanentes. Nada disso está no programa lançado, nada disso está na Lei do SUSP, nada disso está no PL do SUSP nem na lei antifacção em tramitação.

6. Uma conclusão preliminar

O programa representa avanço importante no reconhecimento da dimensão econômica e nodal do crime organizado: aproxima-se parcialmente da leitura sobre governança criminal, desloca o foco do "bandido armado local" para fluxos e redes, fortalece instrumentos federais de inteligência e integração e amplia a capacidade federal de indução sobre os estados. Mas permanece aquém de uma intervenção estrutural sobre os governos criminais, os domínios armados, a coadministração territorial entre Estado e crime, a governança política da insegurança, a ausência de governança democrática da força e as zonas híbridas entre legalidade, ilegalidade, informalidade e clandestinidade que efetivamente organizam a ordem pública.

Em sete meses, o efeito provável é o incremento operacional, o fortalecimento político-operacional da União, o aumento de apreensões e bloqueios financeiros, a maior integração federativa, o ganho narrativo-eleitoral e a ampliação da capacidade federal de coordenação — mas ainda não uma alteração substantiva da ecologia política do crime organizado no Brasil. Isso porque os mecanismos profundos de regulação armada, administração territorial e mediação político-criminal permanecem estruturalmente preservados.

O desafio mais profundo permanece: transformar a segurança pública em exercício permanente de governança executiva da ordem democrática, e não apenas em extensão reativa da racionalidade jurídico-penal. A questão, portanto, não é apenas o que o programa pode entregar em sete meses. A questão é se existe vontade política, arquitetura institucional e pactuação federativa suficientes para que o que for construído resista ao próximo ciclo eleitoral. Sem isso, o maior risco talvez não seja o fracasso do programa, mas precisamente o seu sucesso provisório: eficaz o suficiente para produzir capital político e ganhos operacionais, insuficiente para alterar estruturalmente a ecologia política do crime e frágil o bastante para ser desmontado pela próxima alternância de poder.