Blindagem democrática da Polícia Federal ou blindagem policial defensiva?

Com a saída do ministro da Justiça, a pergunta sobre a blindagem da Polícia Federal retorna ao debate público. Trata-se de uma questão cíclica, que sempre reaparece diante do mesmo dado conhecido: entra governo, sai governo, e o que se observa são acomodações político-institucionais que reavivam a pergunta, revelando que o problema permanece intencionalmente sem solução.

No Brasil, não aprendemos — nem institucionalizamos — a principal lição das democracias constitucionais para garantir estabilidade, previsibilidade, regularidade, transparência, responsabilização e alternância no exercício do poder legal e legitimamente eleito. Essa lição — que evita o golpismo como ameaça recorrente e moeda de troca político-institucional — corresponde a blindar as espadas combatentes (Forças Armadas) e as espadas comedidas (polícias) do uso político-partidário e da apropriação privatista por grupos de poder ou arranjos corporativistas.

A lógica à brasileira, no entanto, tem seguido outro caminho: a manutenção de mandatos policiais como verdadeiras procurações em branco, previamente assinadas, a serem preenchidas em negociatas de “fio do bigode” nos gabinetes, abrindo espaço para a constituição de governos policiais autônomos.

O medo do aparelhamento da Polícia Federal é legítimo. O problema é que, na prática, ele não tem sido enfrentado por meio de uma resposta democrática institucionalizada — nem mesmo no âmbito da PEC da Segurança Pública, cujo objetivo central deveria ser justamente este: a repactuação federativa e constitucional dos mandatos policiais, definindo competências exclusivas, partilhadas e redundantes, de modo a eliminar a bateção de cabeça, os conflitos de competência, as desautorizações e suas recorrentes carteiradas que fazem das polícias mercadorias políticas.

É nesse contexto que a pergunta retorna ao debate público brasileiro, quase sempre formulada de modo abstrato. A resposta não está no nome do presidente da República, nem no ministro da Justiça da vez, nem tampouco na ilusão de uma polícia que um dia teria sido “blindada”. O que a história institucional recente revela é algo mais incômodo: quem manda na Polícia Federal é ela mesma, esteja em acordo ou desacordo com a Presidência da República, com o ministro da Justiça ou mesmo com o Diretor-Geral por eles indicado.

Isso não significa autonomia democrática, nem independência republicana em sentido forte. Significa, antes, que a governança da Polícia Federal foi sendo organizada como uma autarquia sem tutela efetiva, sustentada por mandatos policiais em aberto, com missões indefinidas e ambíguas — longos o suficiente para atravessar crises políticas, mas curtos e instáveis demais para serem submetidos a dispositivos claros de governo, comando, controle e responsabilização. Em outras palavras, trata-se menos de aumentar autonomia institucional e mais da ausência de dispositivos claros e estáveis de governo democrático do poder de polícia que sustente esta autonomia.

Nesse arranjo, ministros da Justiça passam, caem por desgaste, crise ou rearranjo político. Diretores-gerais da Polícia Federal permanecem, administrando o tempo da sua própria política e da sobrevivência institucional da PF. O dado empírico é inequívoco: quem mais dura no cargo no Brasil não é o ministro da Justiça — é o Diretor-Geral da Polícia Federal. E, até onde se pode observar, ministro, definitivamente, não manda na PF: ele sugere, apoia ou adere, de forma mais ou menos explícita porque não se dispõe de instrumentos consistentes de governabilidade. Em uma disputa por mando, a probabilidade de queda é maior para o ministro do que para o Diretor-Geral.

Desde a redemocratização, em quase quarenta anos, 34 ministros da Justiça se sucederam, enquanto apenas 22 chefias formais ocuparam o comando da Polícia Federal. A instabilidade política não fragilizou a instituição como frequentemente se imagina; ao contrário, reforçou sua capacidade de autogoverno. Esse arranjo, porém, pode se converter em problema democrático crítico, como ocorreu no FBI sob a gestão de J. Edgar Hoover, que permaneceu no comando por cerca de 48 anos, acumulando poder suficiente para constranger o Parlamento, intimidar o Judiciário e, na prática, governar o poder de polícia à margem — e muitas vezes acima — dos mecanismos regulares de controle democrático.

A escolha do Diretor-Geral da Polícia Federal nunca foi terceirizada: ela é, formalmente, um ato do Presidente da República. O que foi terceirizado, ao longo do tempo, foi algo muito mais relevante: a governabilidade cotidiana do poder de polícia, entregue à própria instituição. Não houve blindagem contra o uso político-partidário, tampouco proteção contra a apropriação particularista ou corporativista. O que houve foi uma solução pragmática e frágil: governar pela instabilidade e/ou governar pela autodelegação, que leva à produção de uma autoblindagem corporativa defensiva.

De um lado, a dança das cadeiras — trocas frequentes de ministros para “não esquentar lugar”, produzindo uma provisoriedade administrada como técnica de governo. De outro, a entrega da governabilidade à própria polícia, sustentada por relações personalistas de fidelidade ao presidente, e não por dispositivos institucionais robustos de comando, coordenação e controle. Aqui, a instabilidade volta-se para dentro da própria Polícia Federal, favorecendo que cada superintendência se torne um Vaticano dentro de Roma, amortizando oportunidades de loteamento de cargos. Uma vez mais, fica-se a depender da “boa vontade política” de um virtuoso “governante do bem”. Ambas as saídas produzem vulnerabilidade. Ambas abrem brechas para lógicas politiqueiras, clientelistas e corporativistas, orientadas pela estratégia política de mudar as peças para manter as panelinhas.

Esse cenário histórico de mandatos policiais em aberto, que dão vida a autarquias sem tutela, coincidiu — não por acaso — com momentos críticos da democracia brasileira. Nos governos Collor e Dilma, observa-se o encastelamento no comando da Polícia Federal, com uma gestão para si e indevassável, ao mesmo tempo em que se consumam processos de impeachment. Trata-se de uma coincidência institucional reveladora: a ausência de dispositivos efetivos de governo do poder de polícia favorece a emancipação predatória da polícia em relação ao controle estatal democrático. Deixa-se de fazer política pública de Estado para fazer a política da polícia — ou, mais precisamente, a política do grupo que ascende ao comando.

Na prática, governar por mecanismos personalistas, apostando em lealdades individuais e não em arquitetura institucional, autorizou a constituição de um poder de polícia emancipado, que opera na contramão da democracia representativa e do desenho federativo. Não por ser forte demais, mas por ser pouco governado.

É isso que desenvolvo no artigo “Quem tem governado a Polícia Federal? Ela mesma”, publicado em 27/07/2019, link https://www.brasildefato.com.br/2019/07/27/artigo-or-quem-tem-governado-a-policia-federal-ela-mesma/, no qual examino por que ministros da Justiça não mandam na Polícia Federal, como a rotatividade política convive com a continuidade institucional, por que a retórica da “blindagem” se mostra apenas aparente e de que modo a precariedade de dispositivos efetivos de governo do poder de polícia corrói a democracia por dentro, sem precisar rompê-la formalmente. O texto não oferece conforto institucional: oferece um rumo de diagnóstico que aponta a necessidade de não ressuscitarmos, a cada crise, o mesmo medo do aparelhamento político, enfrentando as desconfianças no Estado e nos governos por meio da construção de ferramentas efetivas de blindagem democrática, como fizeram outras democracias ocidentais.