STF mira rastreamento de emendas parlamentares

247 - O Supremo Tribunal Federal discutiu nesta quarta-feira (13), em audiência conduzida pelo ministro Flávio Dino, o rastreamento de emendas parlamentares, depois que especialistas apontaram que 92% das emendas analisadas apresentaram baixo nível de rastreabilidade e que os recursos distribuídos por esse mecanismo cresceram 379% entre 2014 e 2025.

Segundo o STF, Dino reuniu pesquisadores do Movimento Orçamento Bem Gasto e do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) para subsidiar futuras decisões da Corte sobre transparência, fiscalização e controle das emendas parlamentares. A audiência integra o monitoramento do cumprimento da decisão do Plenário na ADPF 854, que determinou, em dezembro de 2022, a extinção do chamado orçamento secreto e a adoção de medidas de transparência e rastreabilidade.

A audiência tratou dos avanços institucionais já obtidos e das dificuldades que ainda impedem o acompanhamento integral da destinação dos recursos. O ministro Flávio Dino também acompanha ações que discutem a constitucionalidade das emendas impositivas ao Orçamento Geral da União.

Emendas impositivas podem ir a julgamento em breve

Flávio Dino relata as Ações Diretas de Inconstitucionalidade 7697, 7695 e 7688, que discutem o modelo das emendas impositivas e os mecanismos de fiscalização desses recursos. O ministro informou que pretende levar os processos a julgamento em breve.

A intenção, segundo Dino, envolve oferecer uma definição sobre o desenho constitucional das emendas impositivas antes do início da legislatura dos deputados e senadores eleitos neste ano. Antes do julgamento, o STF ainda deve receber manifestações finais das partes e dos amici curiae, além de pareceres da Advocacia-Geral da União e da Procuradoria-Geral da República.

O debate ganhou peso após a decisão do STF que encerrou o orçamento secreto e exigiu maior transparência na execução das emendas. A Corte busca agora avaliar se as medidas adotadas pelo poder público garantem rastreabilidade efetiva dos repasses.

Dino aponta avanços na transparência

Durante a audiência, Flávio Dino destacou avanços no cumprimento da decisão da ADPF 854. O ministro citou a Lei Complementar 210/2024, que estabelece regras para proposição e execução de emendas parlamentares.

A norma também prevê uso de portais de transparência e ampliação da rastreabilidade de ponta a ponta. Dino mencionou auditorias realizadas por órgãos de controle, com atenção especial à área da saúde, e medidas destinadas a fortalecer a fiscalização sobre a aplicação dos recursos públicos.

O ministro indicou que o STF pretende acompanhar a execução das regras para evitar novas formas de opacidade no Orçamento. A Corte também avalia como aperfeiçoar os mecanismos de controle diante de modelos complexos de repasse.

Especialistas apontam lacunas nos sistemas

Representantes do Movimento Orçamento Bem Gasto apresentaram estudos sobre os obstáculos técnicos para monitorar emendas parlamentares. Os especialistas em transparência Marcelo Issa e Marina Iemini Atoji apontaram lacunas de informação e complexidade nos sistemas dos portais públicos.

O levantamento identificou dificuldades no acompanhamento das chamadas “emendas bolsão”. Nesse modelo, uma única emenda se fragmenta em várias despesas diferentes, com empenhos distribuídos em municípios distintos.

Os pesquisadores também citaram obstáculos no controle das transferências fundo a fundo, que não passam pelo sistema Transferegov. Segundo o estudo apresentado, nenhuma das emendas analisadas, individuais ou coletivas, cumpriu integralmente os critérios de transparência considerados adequados.

O dado mais crítico indica que 92% das emendas analisadas tiveram baixo nível de rastreabilidade. Dino afirmou que o STF deverá enfrentar a questão das “emendas bolsão” no âmbito da ADPF 854, com novas medidas voltadas à ampliação da transparência dos repasses.

Ipea vê impacto das emendas nas políticas públicas

As pesquisadoras Ana Cleusa Serra Mesquita e Fabiola Sulpino Vieira e os pesquisadores Mário Magalhães e Sergio Luiz Doscher da Fonseca, do Ipea, apresentaram estudos sobre a evolução das emendas parlamentares entre 2014 e 2025.

O levantamento mostrou crescimento de 379% no volume de recursos distribuídos por emendas no período. Os pesquisadores também apontaram impactos nas políticas públicas de saúde, assistência social, educação e trabalho.

A área da saúde aparece como principal destino dos recursos, com mais da metade do Orçamento Geral da União destinado a emendas, segundo os dados apresentados na audiência. O percentual chegou a 55%, o que reforça a centralidade do tema para a gestão de políticas públicas.

O estudo também revelou mudança no perfil das despesas. Em 2014, os recursos se concentravam majoritariamente em investimentos. Em 2025, eles passaram a financiar sobretudo despesas de custeio.

Gasto com pessoal preocupa Dino

Flávio Dino lembrou uma decisão provisória que restringiu o uso de emendas para pagamento de pessoal. Para o ministro, esse tipo de despesa agrava as distorções no uso dos recursos.

Dino afirmou que o gasto com pessoal representa “o ápice da distorção das emendas, pois nada é mais permanente do que gasto com pessoal”.

A declaração reflete a preocupação do ministro com a transformação de emendas parlamentares em fonte de despesas permanentes. Esse tipo de uso pode comprometer a flexibilidade orçamentária e reduzir a capacidade de planejamento do poder público.

A audiência também tratou das desigualdades na distribuição dos recursos. Os estudos do Ipea apontaram que a expansão das emendas altera a dinâmica de financiamento de políticas públicas e amplia a influência do Legislativo sobre áreas centrais do Orçamento.

Órgãos públicos acompanharam a audiência

A reunião contou com representantes da AGU, do Senado Federal, da Câmara dos Deputados, do PSOL, da PGR e da Controladoria-Geral da União. O PSOL moveu a ADPF 854, que levou o STF a encerrar o modelo do orçamento secreto.

A presença de órgãos de controle e de representantes do Congresso reforçou a dimensão institucional do debate. O STF busca reunir elementos técnicos antes de definir novas medidas sobre fiscalização, transparência e constitucionalidade das emendas.

O tema deve seguir no centro da pauta da Corte nos próximos meses, com o julgamento das ações sobre emendas impositivas e a continuidade do monitoramento da ADPF 854. O tribunal avalia como garantir que os recursos do Orçamento tenham identificação clara, execução verificável e controle público efetivo.