Congresso do Panamá antecipou há 200 anos os dilemas da integração latino-americana

247 – O Congresso do Panamá de 1826, convocado por Simón Bolívar, foi uma experiência pioneira de integração latino-americana e antecipou dilemas que continuam vivos dois séculos depois: como unir países soberanos sem que eles temam perder autonomia? Essa é a ideia central do artigo “Os Protocolos do Istmo (1826): legado e limites do projeto de integração duzentos anos depois”, de Alexandre Ganan de Brites Figueiredo, professor da USP, publicado na edição nº 40 da revista Tempo do Mundo, lançada nesta semana pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), em Brasília.

O estudo sustenta que o Congresso do Panamá deve ser visto não apenas como uma tentativa frustrada de união continental, mas como a primeira formulação institucional de problemas que marcariam toda a história latino-americana: segurança coletiva, solução pacífica de conflitos, defesa comum, reconhecimento externo, igualdade jurídica entre Estados desiguais e resistência às pressões das grandes potências.

O sonho de Bolívar e seus limites

Convocado em meio ao colapso dos impérios ibéricos e à formação das novas repúblicas latino-americanas, o Congresso do Panamá buscava criar uma estrutura permanente de cooperação entre Estados recém-independentes.

Bolívar desejava algo mais ambicioso: uma autoridade supranacional capaz de coordenar a política externa, arbitrar conflitos e organizar a defesa comum das novas repúblicas.

Mas os países que haviam acabado de conquistar sua independência temiam entregar parte de sua soberania a uma nova instância de poder, mesmo que latino-americana.

Esse conflito entre unidade necessária e soberania irrenunciável é, para o autor, o grande dilema inaugurado em 1826.

Segurança coletiva antes da ONU

O Tratado de União, Liga e Confederação Perpétua, firmado no Congresso, previa mecanismos de defesa mútua entre os países participantes.

A ideia era que uma ameaça contra uma república americana fosse tratada como ameaça contra todas.

Segundo o artigo, esse princípio antecipou debates que mais tarde apareceriam na Liga das Nações e na Organização das Nações Unidas.

O Congresso também propôs uma assembleia de plenipotenciários, reuniões periódicas, mecanismos de mediação e tentativa de solução pacífica de controvérsias.

Mesmo sem entrar em vigor, os Protocolos do Istmo formularam elementos centrais do direito internacional moderno.

Integração política antes da integração comercial

Um dos pontos mais importantes do estudo é mostrar que o projeto de 1826 não tinha como eixo principal o comércio.

Seu objetivo era político e estratégico.

As novas repúblicas buscavam reconhecimento internacional, defesa contra possíveis tentativas de recolonização e estabilidade diante de disputas internas e externas.

Por isso, o Congresso do Panamá deve ser entendido como tentativa de construir uma comunidade política latino-americana, baseada em segurança coletiva, republicanismo e autonomia regional.

O dilema permanece atual

O autor mostra que os desafios enfrentados em 1826 reapareceram em experiências posteriores de integração, como Aladi, Mercosul, Comunidade Andina, Unasul e Celac.

Em todos esses casos, a América Latina buscou criar mecanismos de coordenação, mas enfrentou o mesmo obstáculo: a dificuldade dos Estados em aceitar instituições comuns com poder real de decisão.

O Mercosul, por exemplo, avançou na construção de uma união aduaneira, mas preservou uma estrutura essencialmente intergovernamental.

A Unasul, por sua vez, tentou recuperar a dimensão política da integração, incorporando temas como defesa, infraestrutura, cidadania e autonomia regional, mas também sofreu com a dependência da vontade dos governos nacionais.

Unasul como herdeira contemporânea

Para Figueiredo, a Unasul pode ser lida como uma manifestação contemporânea dos dilemas do Congresso do Panamá.

Assim como em 1826, a organização buscou construir um espaço político comum para fortalecer a autonomia regional.

Mas, também como em 1826, esbarrou na falta de uma institucionalidade mais robusta e na dificuldade de sobreviver às mudanças ideológicas dos governos.

Ainda assim, o autor destaca que o esvaziamento de uma instituição não elimina o problema político que a criou.

Por isso, a ideia de integração regional retorna sempre que a América Latina se percebe vulnerável diante de pressões externas, disputas geopolíticas ou fragmentação interna.

O legado dos Protocolos do Istmo

A conclusão do artigo é que o Congresso do Panamá importa menos por sua eficácia jurídica imediata e mais por sua capacidade de antecipar questões que permanecem centrais.

Os Protocolos do Istmo não conseguiram criar uma confederação latino-americana, mas formularam cedo demais problemas que ainda desafiam a região.

• Como coordenar políticas externas?
• Como resolver conflitos sem recorrer à força?
• Como criar mecanismos comuns sem suprimir soberanias nacionais?
• Como transformar a identidade histórica compartilhada em instituições duradouras?

Dois séculos depois, essas perguntas continuam abertas.

O artigo sugere que a integração latino-americana não precisa necessariamente começar por grandes projetos supranacionais, mas por práticas regulares de coordenação em áreas nas quais a ação conjunta produz melhores resultados do que a ação isolada.

Nesse sentido, o Consenso de Brasília de 2023 aparece como exemplo de caminho possível: uma institucionalidade flexível, com áreas temáticas de cooperação, presidência rotativa e participação de governos heterogêneos.

A lição de 1826, conclui o estudo, é que a América Latina não precisa superar a soberania nacional para integrar-se. Precisa aprender a exercê-la coletivamente, transformando a integração em política de Estado e não apenas em projeto passageiro de governos.